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新农村建设下台州山区农村发展现状与思考--关于天台县石梁镇若干农村的调研报告

核心提示: 7月,台州学院思政部“民主新风沐乡村”社会实践调研队,前往台州市天台县石梁镇开展新农村调研活动。关注新农村建设下台州山区农村的现状,思考未来发展趋向,为发展建言献策。


2005年10月,中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出要按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求,扎实推进社会主义新农村建设。那么,到底什么是新农村建设呢?新农村建设实质上就是要按照新时代的要求对现有的农村进行经济、政治、文化、社会和组织等方面的建设。进行建设的主体是居住在农村的农民。建设好了的农村,居住的是那些建设农村的有文化、懂技术、会经营的新型农民。与此同时,社会主义新农村建设就是指在社会主义制度下,按照新时代的要求,对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设,最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。这个建设过程任重道远,需要我们中华儿女一起为之奋斗。台州学院思政部"民主新风沐乡村"社会实践调研队带着新农村的新风深入台州市天台县石梁镇集云村等5余个天台山区农村,考察当地山区农村的发展现状,发现问题,分析问题。本调研报告分出四份分报告,分别是村干部队伍建设篇、村集体文化建设篇、村新型农村合作医疗制度篇、村基础设施建设篇。在报告中,深化、普遍性地分析台州山区农村发展现状和影响因素,结合所有的资料探析其对社会的影响, 提出建议、对策。本报告不仅是为石梁镇集云村等5余个村庄的发展建言献策,更为广大山区农村的发展提供借鉴意义,积极推动实践与理论的共同发展。
调研背景和目的
一、 调研背景
尽管新农村建设不是一个新鲜的概念,早在1949年就提出过,但是,在新时期新阶段提出新农村建设,是有其特殊的时代背景的。改革开放三十多年来,中国农业虽然取得了举世瞩目的成就,但是农业生产还没有走上现代农业的轨道。城乡居民由于工作条件和性质等原因,收入差距愈拉愈大,城乡居民消费差距亦随着收入差距的拉大而拉大,成为一个不可争议的事实。我国法制建设日益完善,各种法律条例年年"翻新",但是农民的权益还是没有得到应有的保障。长期以来,我国通过农业和农村的积累来支持工业和城市的发展,农村的生产生活却不见提升,还远远落后于城市。农村经济发展中出现"一条腿长,一条腿短"的问题,农村的社会事业和精神文明建设严重滞后。由于计划经济时代的城乡分割体制影响,城市发展、城市化和农村发展没有形成良性循环。
虽然新农村建设面临着诸多问题,但是在发展过程中具备了一些建设条件。如,粮食生产和供给已具备较好的基础;部分地区农村非农得到长足发展;农村尤其是周边城镇的交通等基础设施大为改善;城乡分割体制已有明显的松动;城市和工业已积累了支持农村和反哺农业较雄厚的基础;加强"三农"工作已在全社会形成了广泛的共识。
在天台县石梁镇,新农村建设风风火火,各镇各村发挥所长,致力于新农村建设,新农村建设成果初步显现,其经验颇受关注。本次调研受到浙江省教育厅、天台县政府、石梁镇政府、集云村等5余个村的大力支持,调研可谓是一帆风顺,所收集的资料有效性和精确性极高,为本次调研提供了坚实的现实基础。
二、 调研目的和意义
天台县石梁镇有着独特地理环境资源优势,本调研队应石梁镇政府之邀,来到天台山开展助推山区经济发展转型升级活动。本实践队来到天台山参加暑期社会实践活动,结合自己所学知识,针对山区经济发展的实际情况,提炼实用的技术和思路,促进当地经济发展。其中,本调研队的调研主题就是新农村,旨在为石梁的新农村建设献计献策,助推新农村建设的更好、更快地发展。
新农村建设是中国现代化建设的重要内容和重大历史任务,事关现代化建设和全面建设小康社会全局。推进新农村建设,是构建和谐社会的必然要求,是扩大内需促进经济发展的重要手段,是贯彻科学发展观的基本要求。
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务,事关现代化建设全局。不实现农村现代化,就不能实现全国的现代化;没有农村的现代化,就不可能有全国的现代化。建设社会主义新农村,也事关全面建设小康社会的全局。只有通过新农村建设,加快农村全年建设小康社会的进程,才能为全面建设小康社会奠定坚实的基础。构建社会主义和谐社会,使中国现代化建设总体布局,由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体,扩展为包括社会主义和谐社会的内容,实现四位一体的飞跃。同时,新农村建设是扩大内需、促进经济发展的重要手段,是贯彻科学发展观的基本要求,是历史发展的内在要求。
调研的主要理论依据
一、人本发展理论模型与新农村建设
(一)人本发展理论模型
人本发展理论的基本含义指各种发展现象都可通过个体人行为及其约束条件来解释。如果一个组织的大多数人在适合其特点的岗位上采取了高效劳动行为,则这个组织必处于较理想的发展状态,反之则处于不理想的发展状态。人本发展理论是一种方法论,是一种分析和解答各种发展现象的思维方法,而非解释某两个或几个变量之间相互关系的理论。人本发展理论的生命力在于通过制度、要素和分工三大约束条件及其子项的各种表现,再通过个体人行为这个中介,来分析和解释各种发展现象。
人本发展理论模型在新农村建设中的应用可用如下图表示。

(二) 人本发展理论模型的特点
个体性、系统性、多维性、动态性、统一性。
二、新农村建设与城镇化的关系模型
(一)新农村建设与城镇化的关系模型
新农村建设是在推进城镇化进程中的新农村建设。没有城镇化,新农村建设难以成功;同样,没有新农村建设,城镇化缺乏基础。新农村建设与城镇化之间存在密切的相互依存、相互促进的关系。新农村建设与城镇化的关系模型可用如下图表示。

模型显示,新农村建设通过制度、要素和分工三个途径与城镇化发生密切的关系,这三个途径也就是人本发展理论模型的三大约束条件。其中,制度主要规范新农村建设与城镇化过程中个主题的责权利关系,要素表示新农村建设与城镇化之间的资源配置关系,分工显示新农村建设与城镇化之间的定位和协作关系。
(二)新农村建设与城镇化良性互动的三大条件
建立城乡居民公平竞争的制度;促进城乡要素自由顺畅流动;促进城乡各种主体分工协作。
三、社会主义新农村综合评价指标体系
根据社会主义新农村的内涵及评价原则,结合我国的实际情况,参照和谐社会以及可持续发展理论,社会主义新农村评价指标体系主要分为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主五大类指标。
(一)生产发展
农村生产发展是指在社会主义新农村,农业生产实现现代化、高效化、科技化和商品化,彰显农业的可持续发展和农业内部产业结构的和谐均衡发展,优化产业结构,突出产业核心竞争优势,提高农产品质量和效益,提高人民生活水平。生产发展主要有以下二级指标:农村GDP 及其增长率,农村人均GDP 及其增长率,城镇化率,政策性农业贷款额,农业土地生产率,农业劳动生产率,农产品商品率,综合农业机械化率,农村水利建设,非农从业人口比重,非农增加值占 GDP 比重,科技进步贡献率,农产品标准覆盖率,产业结构及均衡,主导产业发展水平,农村劳动力就业率,乡镇企业数量,高新技术产值占工业总产值比重,龙头企业产值占农业总产值的比率。
(二)生活宽裕
生活宽裕是指在社会主义新农村,农民可支配收入较多,实际购买力增强,生活水平和质量提高,农民平均寿命延长,有着良好的社会保障,幸福指数增长,贫富差距和城乡差距减小。生活宽裕主要有以下二级指标:农民人均纯收入,农民可支配收入,农民实际购买力,农村恩格尔系数,农村基尼系数,农民人均储蓄额,农民养老保险覆盖率,农民合作医疗覆盖率,农民失业保险覆盖率,农村医生拥有数,农村卫生所达标率,农村平均预期寿命,农村婴儿死亡率,农村中高档住房比重,农村人均住房面积,农民大件耐用品拥有量,农村电力入户率,农民固定电话拥有量,农民电视机拥有量,农村家庭计算机及网络及率,农村有线电视入户率,农村人均拥有固定资产数额,农村人均拥有公共服务设施,农村商业网点覆盖率,农村生产用水满足率,农村饮用水合格率,人均蛋白质日摄入量。

(三)乡风文明
乡风文明是指在社会主义新农村,农民有生活方式文明,娱乐活动健康,农民有文化、懂技术、会经营,法制意识强,村民关系和谐。乡风文明主要有以下二级指标:农民平均受教育年限,农村文教娱乐支出比重,农村义务教育入学率,农村高中及中专入学率,农村高等教育入学率,农村户均生育子女数,农村人口自然增长率,农村独生子女领证率,农村计划生育普及率,农村刑事案件发案率,农村居民社会安全满意度,农业科技人员拥有数,农村社会治安满意度,农村文体场所健全率。
(四)村容整洁
村容整洁是指在社会主义新农村,村庄建设规划合理,基础设施完善,道路硬化率高,村民重视卫生和环境保护,环境优美,空气清新,水质清纯,实现可持续发展。村容整洁主要有以下二级指标:农村村庄统一规划率,农村自来水入户率,农村安全饮用水普及率,清洁能源使用比率,卫生厕所使用比率,节水灌溉工程普及率,肥料农药使用达标率,农村垃圾无害化处理率,农村环境达标率,农村道路硬化率,农村客车通车率,水土流失/旱涝盐碱治理率,常用耕地面积变动率,农村大气质量,农村主要河流水质,生态农业面积比率,农用地膜回收率,排水管网覆盖率,农村公共照明率,农村森林覆盖率,农村绿地覆盖率。
(五)管理民主
管理民主是指在社会主义新农村,对村内的经济建设、社会事务、个人行为等的管理,实现村务公开化、透明化,村民高度自治,民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证村民享有广泛的权利和自由。管理民主主要有以下二级指标:村务公开率,村民自治率,群众参与度,民主管理系数,村务公开满意度,党支部及制度建设,村民自治制度完善率,村民对村级管理的满意度,村党支书双推双选率,兼任村委书记与村主任比率。
四、中央政策文件
(一)中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见;
(二)胡锦涛在建设社会主义新农村研讨班开班式上讲话;
(三)关于当前农业和农村工作的几个问题;
(四)中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》。
调研步骤和方法
一、调研基本思路
首先综合运用访谈调查、观察法、文献调查、乡村调查以及问卷(表格)调查等各种方法,全面收集与台州山区农村发展现状相关的一切资料。其次,对所收集到的一手和二手资料进行汇总、核实、甄别,去伪存真,去粗取精,剔除假错余冗资料;若有必要,进行二次调查,补充缺损资料。最后,运用马克思主义人学、统计学、文化学、历史学、经济学和心理学等相关工具,对整理后的资料进行全面解剖,分别从四个方面:村干部队伍建设、村集体文化建设、村新型农村合作医疗制度、村基础设施建设展开,分析台州山区农村发展现状和影响因素,结合所有的资料探析其对社会的影响,并提出可行性的改进对策以及建议。同时,本报告撰写也有一大特色,那就是对山区农村发展进行深化、泛化、普遍性地分析、总结问题,提出普遍适用性的建议、对策,本报告不仅是为石梁镇集云村等5余个村庄的发展建言献策,更为广大山区农村的发展提供借鉴意义,积极推动实践与理论的共同发展。
二、调查方法与设计
(一)样本
1.样本构成
(1)天台县石梁镇若干农村村级干部(村支书,主任,委员);
(2)天台县石梁镇各级政府的公共管理者;
(3)各类熟悉台州山区农村发展的专家学者。
2.调查范围:天台县石梁镇若干农村。
3.抽样方法:主要采用滚雪球抽样的方法。首先,寻求各级政府的帮助,联系安排各有关人员、各乡贤的座谈或专访;其次,在参与访谈人员的带领下,完成专项调查,以及对各类民众的抽样(问卷)调查;第三,在相关人员的引荐或安排下,对地方政府的相关管理机构及有关专家学者进行访谈。
(二)资料收集及处理
1.研究类型:解释性研究、横剖研究、人群抽样调查;
2.调查方式:田野调查,以实地研究为主,辅之以统计调查;
3.调查方法:以访问观察为主,配合使用文献、调查问卷调查;
4.资料分析方法:以理论分析主观理解为主结合统计分析。

 

 

 

 

 

 

分报告一
石梁镇集云村干部队伍建设调研报告
整理:张建晓 撰稿:叶珊珊
村干部是党在农村的方针政策的主要贯彻者和直接执行者,是社会主义精神文明建设和构建和谐社会的的基层组织力量,是带动广大农民群众建设社会主义新农村的"领头羊"。村干部的素质高低直接关系到农村的基层民主建设水平和发展稳定,影响到党在农村的执政基础。胡锦涛同志指出:"建设高素质干部队伍,是全党的一项刻不容缓的重大任务。加强农村基层组织建设也必须把建设高素质的农村基层干部队伍作为关键环节和必须达到的一个目标。"
2007年一月中共中央及国务院在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出,农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。加强"三农"工作,积极发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是加快社会主义现代化建设的重大任务。村干部作为党的路线、方针、政策的执行者,领导村民积极建设新农村的组织者和实施者,上级各部门与下层农民之间桥梁,在新农村建设中起着决定作用,其素质高低从某种程度上决定了我国社会主义新农村建设的成败。随着农村经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的蓬勃发展,农村工作出现了许多新情况、新矛盾和新问题。因此,新形势下如何建设一支高素质的农村基层干部队伍,提高乡村基层民主水平,是摆在我们面前的重大课题。
一、石梁镇集云村现状分析
(一)石梁镇集云村干部现状分析
近年来,随着新农村建设的逐步深入,集云村村干部素质得到了很大程度上的提高,但是在一定程度上村干部素质仍然存在一定的提升空间。通过调研,发现集云村村干部素质存在以下几个方面的特点:
1.年龄结构较合理,干部年龄有年轻化的趋势。
在调查中,受调查的村干部年龄45岁以内人数超过50%。 村干部年龄年轻化,一方面有利于更好地理解党关于新农村建设的一系列政策,对新农村建设的要求能够深入了解;另一方面,在具体组织实施新农村建设政策的时候能够引进较为先进的思想观念,能够更容易接受新思想、新技术,更好地适应市场,这就给新农村建设带来了一定的机遇。
2.村务、财务相对较公开,但部分情况不为村民所理解。
所谓村务公开,就是法律规定涉及村民利益的事项必须公开。在调查中了解到,集云村村委干部有较强的村务、财务公开意识,并能够通过一定渠道,将村务、财务公开。但是通过调查也发现,仍然有部分村民对村务和财务情况不了解、不理解。究其原因,一方面,存信息公开途径较为单一,主要是通过村政府办公室前的信息公开栏,但是信息公开栏所能承载的信息毕竟有限,并且对相关政策的解释作用较弱;另一方面,村民大多文化程度较低,不能很好地接收政府所公布的信息,并且,村民平时忙于农务,一般很少有人认真主动地读取村信息公开栏里的信息。
3.干群关系较为融洽,但仍有待改善。
良好的干群关系能够加强村干部和群众的交流,能够让村干部及时了解村民心中所急,及时处理问题,提升村干部在群众中的威信力,便于开展日常工作。在调查中发现,集云村干部一般都较注重处理好与群众的关系,大部分村民和村干部的关系较为融洽,但仍有一部分村民不理解村干部,对村干部的工作认同度不高,甚至存在抵触情绪,这与村信息公开未能成功抵达输入端也有一定的关系。集云村对村级班子实行了岗位任期目标管理责任制,使村干部干有目标,管有依据,评有尺码。同时,村党工委做到用真诚与亲情联络村级干部,在感情上与村干部真心交朋友,工作上及时为村干部撑腰壮胆,生活上尽力为村干部排忧解难,村干部不安心的思想不断淡化,工作积极性普遍高涨。
4.村干部队伍管理情况
为了进一步增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力,加强村班子和村干部队伍建设,促进村级管理制度化、规范化,根据中央和省、市委有关文件精神,结合集云村实际,该村制定出属于本村的村干部队伍管理办法。该管理办法设计村各管理班子,包括村党组织、村民委员会。按照分级管理、分级负责的原则,县委组织部负责村班子和村干部考核的宏观指导和检查督促,乡镇党委具体组织实施,并将考核结果记入村干部个人档案。考核村班子及村干部,坚持实事求是、客观公正、注重实绩、群众公认、公开民主、绩效挂钩的原则,坚持全面考核与重点工作考核相结合、平时考核与年度考核相结合、组织考核与民主测评相结合,力求科学、全面、准确。
(1)大力加强村干部的选拔培养。在村"两委"班子换届选举工作中,全面实行"两推一选"和"公推直选"的方式,以干部的年轻化、知识化为前提,从复员军人、优秀大中专毕业生、致富带头人、经济能人中选拔培养村级干部。为使村级干部不断保持生机和活力,不出现断层现象,区委组织部从培养、锻炼、加强教育的角度出发,通过举办培训班、组织后备干部参加村级组织活动等形式,加强对后备干部的培养和锻炼。
(2)逐步提高村干部报酬待遇。多次提高补贴标准,使村干部经济上"有奔头"。建立养老保险制度,使村干部生活上"有保障"。提高办公经费标准及个人待遇,使村干部工作上"有劲头"。建立绩效考核长效机制,使村干部监督上"有抓手"。
(3)除此以外,集云村拥有一整套干部管理制度。见附件1《村干部和党员若干廉洁自律规定》、《村级干部述职述廉制度》、《天台县村级组织建设--"七个一"工作机制》、《石梁镇集云村村务监督委员会》。
(二)石梁镇集云村干部队伍建设成就
近年来在镇党委政府的正确领导和村两委干部的共同努力下,集云村在各方面建设取得显著成绩:连续多年被评为先进党组织、"台州市农业特色产业强村"、"浙江省特色旅游村"、"浙江省最佳自然生态村"、"浙江省计划生育协会工作先进集体"等荣誉。
村党支部明确发展方向,紧紧围绕镇党委"强组织、增活力,创先争优迎接十八大"这一主题,按照"抓落实、全覆盖、求实效、受欢迎"的工作要求,加强自身责任意识,带领广大党员、群众开创各项事业迅速发展良好局面,建设名副其实的农家乐旅游乡村。
加强党组织自身建设,建设"五个一"党支部。今年开展"基层组织建设年"以来,各级领导对我村相当重视,县、镇领导亲临我村参与各项工作。如县旅游局谢优芹局长担任"第一书记"职务,石梁镇镇长徐文华则担任"第一驻村"职务,另有集云办事处主任担任"第二驻村"职务,正是有各级领导们的高度重视,我们干好工作的信心和干劲更足,也必须义无反顾地干好各项工作。开展有"一个好的带头人、一个好的发展思路、一个好的工作制度、一个好的活动阵地、一个好的保障机制"的党支部建设,在村办公楼一楼设立党务公开栏,公开工作情况和自身建设,坚持每周召开一次支部会,每月召开一次党员会加强党员干部的教育培养工作,村级集体重大事项时严格履行民主决策程序"五步法",按照创先争优党员干部"一句话承诺"要求,村党组织和每位党员都进行了公开承诺并上墙公示。
引进各项投资,建设特色旅游村。抓好基层组织建设年活动同时广泛发动、全民参与,促进旅游产业发展:全村共有农家乐经营户12家,每年接待游客达到10万人次以上;绿城滑雪场占地350亩,总投资7000多万元,春节期间日客流量最多可达10000余人;绿城五星级宾馆大雾岗征收土地500亩;石梁宾馆占地35亩,按照4星级标准装修,总投资1.5亿元。坚持创先争优,打造高山特色产业,促进山区经济转型升级:已发展高山花卉基地35亩,2011年获50万元产值,帮助10余户低收入农户解决就业问题,平均每位低收入农民获利800元以上;合力发展石梁镇百里观光果园,村果园基地80亩,预计投资100万。
加强精神文明建设,不断丰富村民文化生活。作为集镇中心村我们在发展村各项事业的同时,把文化建设放在首要任务。村办农村书屋、图书阅览室、广播电视室,把科技文化知识送到了农民群众的手中。组织宣传开展基层组织建设年活动,提升基层党建工作科学化水平。以文化广场和村文化活动室为场地,积极组织村民开展各种文体活动,满足村民的精神文化生活需求。
1. "微民情"服务体系示意图

2.集云村重点项目
(1)滑雪场项目
1)项目情况:拥有全中国最好的接待大厅以及国内最长的"滑雪魔毯(雪地电梯),初级道宽70米、长120米,中级道宽70米、长320米。占地350亩,总投资7000万元。
2)项目进度。在绿城滑雪场征地过程中集云村干部、党员协助镇区工作人员做村民思想工作,积极宣传被征地各项政策条例,宣传被征地生活保障与农民切身利益两者的关系。在2个月内征下250亩。滑雪场3个月建成,在2012年春节对外正式营业。
(2)绿城五星级宾馆项目。
绿城五星级宾馆,协助工作人员3个月内征地460亩,涉及8个自然村280户村民。目前已完成项目的土地征用,等待审批。
3.自集云村建村十年来,获得主要荣誉有:
2004年天台县计划生育十佳示范村、2005年浙江省计划生育协会工作先进集体、2007年天台县先进妇女组织、2007浙江省科普示范村、2007年浙江省最佳自然生态村、2008年天台县治安调解先进集体、2008台州市农业特色产业强村、2008年天台县先进基层党组织、2009年浙江省特色旅游村、2010年天台县巾帼示范村、2011年石梁镇先进党组织。
村民争先创优,涌现出许多先进典型,其中有6名村民被评为"优秀村民"。同时,为民办实事 做群众信任的带头人的"县优秀党员"、"县先进工作者"、" 镇优秀党员"石梁镇集云村党支部书记陈孝善同志。
二、石梁镇集云村干部队伍建设中存在的普遍性问题
近几年来,集云村坚持不懈地抓村务管理工作,加强了农村干部队伍建设,通过培养、调整,使农村支部书记队伍的年龄、文化结构有了明显变化。虽然集云村干部本身素质水平已达到一定高度,干部队伍管理也逐渐形成自己的一套思路,但是在干部综合素质和工作能力、干部结构、干部选拔、体制建设、发挥党组织作用等方面还存在一定欠缺。
(一)石梁镇集云村干部队伍的整体素质
面对新形势挑战,对照"三个代表"的要求,集云村干部队伍的整体素质在一些方面仍然存在着问题。
1.思想观念陈旧,开拓创新的意识不强。少部分村干部头脑里仍然存在着小富即安、小富即满的情绪,缺乏从长远发展和更高的角度看问题的能力。村干部仍习惯于自然经济、计划经济的旧的管理模式,市场意识、竞争意识薄弱,对市场经济体制的特点和规律认识不足,在引导农民成为市场主体,主动适应市场、占领市场方面显得力不从心。
2.面对新形势下的新矛盾心理准备不足,工作方法简单。我国正处于社会主义市场经济体制不断完善发展的新时期,这一时期将经历传统农业向现代农业转变,温饱型向小康型转变,思想观念均呈多元化发展趋势,利益冲突不断发生,新问题、新矛盾不断产生,迫切需要运用新的办法和手段去解决。部分村干部习惯于行政命令手段,方法简单生硬,依法管理能力、协调能力、思想政治工作水平不高,致使社会矛盾不断,干群关系紧张,阻碍经济发展,影响党在人民群众中的形象。
3.对党建工作重视不足、力度不够。少部分村党员干部的领导素质不高,面对新形势下党员队伍在管理教育方面出现的新问题束手无策,放任自流,致使党员队伍涣散乏力,不能充分发挥先锋模范作用。部分党员干部仍习惯于"一元化"领导模式,不注重或不会发挥其他村级配套组织的作用,对其他村级配套组织和各项工作领导不力。
4.理想、宗旨观念不够坚定。部分村干部对社会上腐朽庸俗的作风、封建落后思想的侵蚀,缺乏有效的抵制,思想意志薄弱。久而久之,衍生出自私自利、化公为私、只讲索取、不讲奉献,甚至以权谋私,在群众中造成不好的影响。
(二)石梁镇集云村干部工作方面存在缺陷
1.工作方法简单,缺乏创新精神。一些村级班子缺乏驾驭市场经济的能力,在带领群众调整产业结构、发展农村经济、增强收入方面办法不多、能力不强。发展经济的思路不清、路子不明。部分村干部由于文化素质较低,思想僵化,观念陈旧,接受新信息、新技术缓慢,自身带头致富能力不强,在群众中缺乏威信,先锋模范作用不够明显。
2.村庄大且分散,资金投入不对等。集云村由无个自然村合并而成,且处在高山之上,涉及范围广,自然条件复杂。资金投入较大项拨款与实际投入不对等,资金缺口较大。村民思想不能一致,项目开展阻力大,这一实际情况影响了村干部工作能力的发挥和工作热情的释放。
3.集体经济薄弱,影响创业激情。由于该村范围大,人口分布不均匀,村民主要收入来源于高山蔬菜收入,对天气情况的依赖程度较高,百姓无心投入集体经济。村干部缺乏创新思维,可支配资金数量十分有限,没有为群众谋利、办事的经济实力,无法解决一些群众生产生活中存在的困难和问题,致使村干部说话不灵,办事无力,群众对村干部态度较为不理解甚至冷漠。尽管该村在发展村级集体经济工作上已形成一些思路,并取得了一定的成效,但由于缺乏启动资金、经营管理人才等原因,相当一部分村干部对发展村集体经济信心不足,有畏难情绪,影响村干部干事创业的激情。
(三)石梁镇集云村干部来源与选拔
1.有文化、有知识的农村年轻人及能人外流,造成了一定范围的人才短缺。随着城镇化不断推进,石梁镇集云村虽为高山村,城镇化有限,但是大部分村民出于对经济利益的追逐,不少村民离开农村外出务工经商。村中的优秀青年有的通过考学离开了农村,有的参军去了部队,还有的直接去了经济发达的大城市,成为城市工业的"打工仔、打工妹"。这样一来,在家务农的人员便大多成了老人和妇女。有文化的"能人"外流,直接造成了农村人才的断层。有的村选举村委会的几乎已无优秀人选甚至无人可选,勉强选上去的只能是那些没有多少文化且年龄偏大村民,这就从根本上制约了农村干部的文化素质。
2.村干部后备人才青黄不接,选拔缺乏制度保障。近年来,随着经济、文化、社会的转型,青年新生力量处于分散、流动状态,村级组织难于对他们开展有效的教育和培养。而对于村干部后备人选的培养选拔缺乏硬性措施,真正有文化、有素质、有培养前途的人才很难选拔,后备干部队伍出现青黄不接、后继无人的局面。根据调查,现在在本村选出适应市场经济发展的要求,带领群众发展经济能力较强,有开拓创新精神,年富力强,精力充沛,政治素质好的年轻后备干部是较难的。因为现在农村的具有较高文化程度的人才太匮乏了,由于经济原因,各村对于后备干部的培养还缺乏相应的健全的正规的制度保证。
三、石梁镇集云村干部队伍建设存在问题的泛化分析
石梁镇集云村在干部队伍建设中遇到的问题,不仅仅有着特殊性,还有着普遍性,在台州乃至浙江,甚至全国都存在着类似问题,我们不能光光批判问题,还要分析问题。石梁镇集云村在干部队伍建设中遇到的问题,有着以下六个方面的原因:
(一)村干部培养、选拔、任用机制还不够健全
街道党委、政府对于村干部的培养、选拔和任用上还应该探索制定更加完善健全的工作机制。现在靠家族、帮派势力当选村干部的现象仍然存在,那些觉悟高、观念新、能力强,善于促进农村稳定、农业发展和农民增收的优秀人才难以被选拔到村级班子领导岗位上来。这是目前基层选拔干部的共性问题,原因受选举、以及选拔的渠道所制约。
(二)村集体经济薄弱,弱化了村级班子作用的发挥
实行家庭联产承包责任制后,多数村集体经济实力弱化。特别是税费改革后,"三提五统"等收费项目取消,村的财力进一步减弱,村组织"无钱办事"的矛盾更加突出,村组织为群众办实事的条件受限。群众长期得不到实惠,对干部缺乏认同感和信任感,在群众中没有威信。村干部的工作积极性和主动性受到很大的抑制。
(三)待遇偏低难保障,抑制了村干部的工作积极性和主动性
农村基层干部承担着促进农村改革发展稳定的重任,但许多情况下他们的责权利并不明确,也不平衡,存在着对基层干部责任上严格要求,但权力上无相应保障,经济待遇上又不够关心的情况。这使农村基层干部难以把全部精力投入到自己的工作任务上,对应该承担的责任和任务只是采取被动应付的态度,影响了村级班子的创造力、凝聚力和战斗力。
(四)村干部的管理机制不健全不完善,政治待遇上无奔头
以前,优秀的村干部可以招聘为乡街合同制干部,甚至还可以考录国家公务员,对村干部鼓励很大。村级体制改革以后,一是取消了过去可以从村干部中破格提拔担任乡镇副科领导干部的激励机制,村干部觉得没有奔头,上进心和进取心不强,思想很不稳定。政策取消后,一些有能力的农村青年认为村干部在村任职,最多干到村支书,既不能进事业单位,又不能进入公务员序列,感到当村干部政治上没有奔头,不愿当村干部。
(五)对农村党支部书记队伍建设问题,多年来缺乏足够的重视,没有作为一项根本性、战略性的基础工程来抓
受传统的观念和机制的影响,村支书一般限定在本村选人,限制了高素质人才进入农村。再加上经济发展的不平衡性导致农村人才大量外流,使选拔的范围越来越窄,只能采取"矮子里拔将军"和"轮流坐庄"的办法。随着经济社会的深化,农村工作愈来愈复杂繁重。可是,村级管理体制仍然陈旧,尤其在工资待遇等方面虽然解决了一部分,但退养、人身保险没有保障,许多支部书记后顾之忧没有解决,影响了工作积极性的发挥,客观上也造成了制约力差,管理力度弱的局面。
四、石梁镇集云村干部队伍建设已有整改方案
(一)指导思想
 以邓小平理论、"三个代表"重要思想和科学发展观为指导,紧紧围绕发展主旋律, 认真贯彻落实科学发展观,围绕思想作风纪律集中整顿的主题,以培养和造就一支素质高、能力强、作风硬,纪律严的乡村干部队伍为目标,以促进自律修身、转变工作作风、强化服务意识、规范从政行为、提高工作效率为重点,努力建设勤政务实、廉洁高效、运转协调的村两委,树立良好基层政权形象。
(二)总体要求和目标
 总体要求:严明纪律、整顿作风,强化管理、提高效能,改进工作、服务群众。
 主要目标:以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,加强党支部的思想、组织、作风和制度建设为目标,切实解决党员队伍中存在的突出问题,进一步振奋精神,求真务实,扎实工作,不断增强党支部的创造力、凝聚力和战斗力,把党支部建设成为坚强的战斗堡垒,充分发挥党员的先锋作用,为集云村全面发展作出新的贡献。通过作风整顿,使两委干部作风更加务实,行为更加规范,纪律更加严明,工作更加高效。
(三)整改事项
1.政治理论学习不够。平时比较强调客观原因或忙于事务工作,放松了对党员的学习要求,导致政治水平不高,理论根底不深,洞察力和敏锐性较差,考虑问题的高度不够,运用理论解决实际问题的能力不强。
2.村级建设发展较慢。村级办公室杂乱,缺乏必要办公设备。村庄分散且大有些工作推进较慢。
(四)整改措施
1.关于政治理论学习不够的问题。整改措施:一是坚持把思想理论建设放在党支部建设的首位,切实加强对马列主义、毛泽东思想特别是邓小平理论和"三个代表"重要思想的学习,进一步增强贯彻党的基本路线和各项方针政策的能力。二是围绕增强执政意识、提高执政党能力,进一步拓宽学习内容,完善学习制度,创新学习方法,提高学习质量,不断增强学习的针对性、系统性和实效性,努力建设学习型党组织。三是完善理论学习制度。做到学习内容、时间、人员的落实。每月集中学习不少于1天,并做好学习考勤和记录,注重学习效果的提高。四是组织党员积极参加镇、村举办的各类形式的报告会、理论讲座等,帮助党员了解国际国内形势,提高分析问题、认识问题的能力。五是开展党员学习交流活动,达到共同提高的目的,营造一个良好的学习氛围。六是加强对党员学习的指导和督查。党支部每半年对党员的学习情况进行一次检查,并将情况予以通报。
2.村级建设发展较慢问题整改措施:一是以基层组织年建设为契机,加强村级办公场所的规范化建设。将村级办公场所建设作为加强基层组织建设的一项基础性工作来抓,围绕把村级办公场所建设成为村级组织议决事中心、党员教育活动中心、群众参政议政中心、先进文化培育中心的"四个中心"目标。二是加大"美丽乡村"建设力度。对全村庄进行全面环境整治,努力打造一批功能齐全、特色鲜明的美丽新乡村。重点以"村容村貌更加整洁、生态环境更加优良、乡村特色更加鲜明、公共服务更加配套"为行动目标,突出抓好"五整治、五提升",即对规划保留的村庄实施生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、农业废弃物、河道沟塘整治,实施公共设施配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、村庄环境管理水平提升。
五、对改进石梁镇集云村干部队伍建设的建议对策
(一)树立和落实科学发展观,村干部不能当局外人
党的十六届三中全会提出:"坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展"。村干部是农民致富奔小康的引路人,是村民自治的组织者、领导者,是党和政府的各项路线方针政策在农村贯彻落实的宣传人、协调人和落实人,对各级党委政府提出树立和落实科学发展观的要求,村干部在其列,不能当局外人。树立和落实科学发展观,作为局中人的村干部,应该做什么?
1.要切实落实认真学习、深刻领会树立和落实科学发展观的指导思想、科学内涵、重要意义,把树立和落实科学发展观变自觉的行动。按照法律规定,村委会成员每届任期三年,可连选连任。无论是村党支部成员还是村委会成员工作一定要有大局观念,战略意识,不可得过且过,满足于应付,满足于现状的维持,不能有短期行为的思想。有学习的冲动欲望,还要有便捷的学习途径和制度,村里要设立长期的学习点,制定固定的规章制度,切实保障村干部的学习条件,落实科学发展观。
2.要组织全体村民学习科学发展观。广泛深入地宣传科学发展观的精神实质,向广大的人民群众宣传介绍什么是科学发展观,怎样树立和落实科学发展观,树立和落实科学发展观的重大意义。把全体村民动员起来,村民懂科学发展观了,会积极配合村干部的工作,大大减轻了工作压力。
3.要不折不扣地落实有关村民自治的法律法规,特别是村级事务民主决策的相关规定。村中凡涉及到农民的利益的重大事情,由村民会议或村民代表会讨论决定。落实民主决策制度,是做到科学决策的前提条件,农民群众对农村的事务最熟悉,对关系自身利益的事情最关心,最有发言权,体现了民众的智慧。为了实现科学发展观,必须坚持民主决策制度。
4.必须加快农村的发展步伐。科学发展观,核心是发展,包括发展经济、教育、科学文化等社会事业。要让农民富起来,让农村尽快发达起来,村干部不光自己要发家致富,而且还要带领全体村民共同发家致富。村干部要常怀爱民之心,常念发展致富经,聚精会神搞建设,一心一意搞发展。
5.要科学发展农村,而不是盲目发展、瞎发展。农村如何发展,应组织村民认真研究,有条件的可请相关专家共同制定发展规划。在研究的过程中,村干部应发挥好先锋带头作用,把好关,制定村短期、中期、长期发展规划。发展内容上,坚持经济与精神并重,做到政治、经济、文化、社会生态和人的共同发展。
6.要尽力帮助解决困难群众的生产生活问题。一些人非常富有,一些人却很贫穷,这种是畸形发展,不符合科学发展观的要求。村干部要经常访贫问苦,倾听困难群众的呼声,帮助出主意,提供资源,尽快使贫困户脱贫致富。
7.村干部要倍加注意可持续发展问题。集云村拥有着广阔的山野风光资源,旅游观光资源丰富。村干部在带头发展的时候需要注意到对环境的保护,切忌过度发展。同时,协助政府做好计划生育工作,控制人口增长,有利于保护生态环境,维持生态平衡,为子孙后代留下宝贵的高山资源。
8.要积极协助县乡镇党委政府的工作。代表人民群众,提出合理的建议,反映人民群众的实情,把上级党委政府的政策传达给人民群众,做好上传下达的工作。
(二)切实加强农村基层村干部矛盾的化解工作能力
稳定和发展是相互依存,相互发展的。在全面建设小康社会的过程中,难以避免会出现各种基层矛盾冲突事件。在这个过程中,关键在于如何化解这些矛盾,村干部处在"一线",切实加强农村干部的矛盾化解能力势在必行。
1.必须增进对群众的感情。各样各样的矛盾纠纷,一定要带着浓厚的感情去帮助解决,要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心真意为人民服务的精神。解决农民大爷的矛盾,其实很简单,他们只需要村干部的一个说法、一句话、一个笑脸,就可以解决,他们要求也不多。村干部只要深入人民群众,生活在人民群众中,这个干部在群众眼中也就是个好干部了。
2.必须深入群众躬行实践。问计于民,求方于众。在主动了解掌握群众在想什么,干什么,盼什么的基础上,方能在矛盾纠纷的协调中与群众产生共鸣。不心急气短,不冲动争吵,豁达大度,虚怀若谷,以从谏如流的胸襟,以真情实意的面貌去换取人民群众的实在话和心里话,换取他们坦率直言。
3.必须实实在在多办实事。有针对性地把群众尤其是剩余劳动力的心思和精力引导、组织、发动到投身经济社会发展当中。为民办事从群众吃到肚、穿在身,看得见摸得着的"小事"做起,从具体到一棵树、一亩地为切入点,尽自己最大的可能为人民谋利益。
4.必须实事求是办事公正。身处基层的干部,要经得住党性的考验,耐得住寂寞,挡得住诱惑,防微杜渐,警钟长鸣,做到"纸醉金迷心不动,灯红酒绿眼不花"。不轻视小节,不放过小事,不被各种私利牵着鼻子走,这样才能确立公心,自觉而又高标准严要求地对待自己。
5.必须通力合作依法行政。做为村干部,虽然不算是公务员,但是他处在工作一线,必须依法行使自己的职权,才能取信于民。矛盾纠纷不可能孤立产生,更没有标准的解决方法。需要群策群力,通力合作,协调解决。矛盾纠纷难免会涉及到某些个人或者部门单位的利益。
(三)切实、全面加强对村干部的考核
1.考核内容:乡镇党委每年应组织一次对村班子及成员的全面考核。考核分为平时工作考核和年度目标任务考核两项。平时工作考核内容:主要考核村干部出勤、请销假和乡镇交办的重点工作任务完成情况。年度目标任务考核的内容:以村班子及村干部的创业承诺事项为主,对村班子的考核,围绕"五个好"标准,对村干部的考核侧重于德、能、勤、绩、廉五个方面。主要内容包括:(1)贯彻落实党在农村的路线方针政策情况;(2)引导和带领群众调整农业产业结构,积极发展村级集体经济,促进农业增效、农民增收的情况;(3)当年经济工作目标落实情况;(4)新农村建设和社会事业发展情况;(5)社会治安综合治理和计划生育工作情况;(6)精神文明建设情况;(7)党的建设,包括基层组织建设、民主管理、民主监督和廉洁自律情况等;(8)上级党委政府交办的其它工作任务。
2.考核办法:每个考核对象的平时工作考核,由乡镇党委根据平时掌握的情况,在年终经党政联系会议集体研究后,以百分制进行量化打分。村班子和村干部的年度目标任务考核分党员群众民主评议和岗位目标量化考核两个方面。
党员群众民主评议。按照县委组织部相关要求,对村班子及村干部个人进行民主测评,再由乡镇党委计算民主评议得分。岗位目标考核量化评分,由各乡镇结合自己实际,根据村班子和村干部年初创业承诺事项,对年度目标任务考核内容进行分解细化,明确评分标准,年终经党政联系会议集体研究后,以百分制进行量化打分。
考核等次确定。乡镇党委按平时考核得分占20%,党员群众民主评议得分占30%,岗位目标量化考核得分占50%的比例计算出村"两委"班子和成员的考核得分,再按考核得分确定考核等次。考核得分以百分制计算,95分及以上的为优秀,80-95分(含80分)的为称职(合格);60-80分(含60分)的为基本称职(基本合格),60分以下的为不称职(不合格)。
 村干部考核优秀等次比例不得超过全村村干部总数的10%。被评定为"不合格"的村"两委"班子,该村干部不得评为"优秀"和"称职"等次。
 对村班子的考核,有下列情况之一者为不合格班子:
(1)班子内部不团结、严重影响工作并经整改没有明显改变的;
(2)班子集体以权谋私、贪污挪用集体财物等违纪的;
(3)工作不主动,措施不得力,计划生育、社会治安综合治理和安全生产工作被"一票否决",或在重点工作上有重大失误的;
(4)民主测评中,"不合格"票超过三分之一的;
(5)其他原因应确定为不合格的。
 对村干部的考核,有下列情况之一者为不称职:
(1)政治素质较差,在重大政治是非问题上立场动摇,参加社会非法组织的;
(2)业务素质差,难以适应工作岗位要求,不能有效履行职责,工作责任心不强,不能完成年度工作目标任务,或在工作中造成严重失误,受到上级查处或通报批评的;
(3)计划生育、社会治安综合治理和安全生产工作被"一票否决"的村的"两委"主要干部和分管负责人;
(4)违反工作纪律,在开展村务中造成工作被动,损害群众利益的;
(5)参与赌博、迷信、色情等活动,在群众中造成不良影响的;
(6)因打架斗殴、酗酒闹事、严重违反社会公德,造成严重后果的;
(7)无正当理由拒不服从工作安排,长期不在岗,或无理取闹,扰乱村正常工作秩序的;
(8)在领导班子中闹无原则纠纷,严重影响班子团结,工作作风存在严重问题的;
(9)有以权谋私行为,存在不廉洁和其它违纪问题的;
(10)本年度内受到党内严重警告以上处分或行政记大过以上处分和违法犯罪的;
(11)被评为不合格班子的村"两委"主要干部;
(12)民主测评中,不称职票超过三分之一的;
(13)其他原因应确定为不称职的。
3.结果运用机制:村干部考核结果与绩效工资挂钩。村干部绩效工资,根据年度考核结果,被评为优秀、称职、基本称职的,分别按照相关激励保障机制办法,规定的绩效工资平均数的120%、100%、80%发放,年度考核不称职的,不享受绩效工资。
 村班子考核结果与奖惩挂钩。乡镇党委按照年度考核结果,对评为优秀的村班子进行表彰奖励。对评为不合格的村班子,由乡镇党委进行集中整顿。对考核为优秀的村干部,优先推荐参加各类先进的评选;对考核为基本称职的村干部,取消先进的评选资格,并指派专人开展谈心谈话,指出不足和努力方向;对考核不称职的村干部,由乡镇主要领导对其进行诫勉谈话。村干部连续两年被评为不称职等次,且经诫勉无明显改正、群众反响强烈的,由乡镇劝其自行辞职。经组织劝辞后拒不辞职的,可由乡镇作免职处理或依法启动罢免程序。
4.考核纪律:村干部应自觉接受考核评议。乡镇党委工作人员应坚持原则,秉公办事,不得擅自更改考核评议结果。严禁以弄虚作假、拉票等非组织活动干扰和妨碍考核、评议工作。对违反上述纪律的人员,经乡镇党委查实后,视情节轻重给予批评教育、通报或党纪政纪处分。造成考核结果严重失实的,由乡镇党委宣布考核结果无效。违反考核纪律的村干部,当年考核等次直接确定为不称职。
(四)进一步加强对村级班子建设的重视和领导
街道党委要从全局和战略的高度,充分认识加强村干部队伍建设的重要性和紧迫性。
1.切实抓好村干部队伍建设。一是切实加强对村干部队伍建设的领导和指导。二是出台有关加强村干部队伍建设的政策文件。三是营造有利于村干部工作的良好环境。
2.健全村干部选任机制,致力提高队伍素质。坚持德才兼备的原则,选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子,并有重点地进行帮带、培养。一是把好政治素质关。二是优化队伍结构。三是拓宽村干部的选配渠道。四是加强村级后备干部的培养。
(五)提高村干部的政治待遇和经济待遇,建设责权利统一的村级班子
实行倾斜政策,在政治待遇上给予适当的考虑,经济待遇上给予必要保障,调动村干部的积极性,稳定基层干部队伍。第一是提高和落实村干部的报酬。第二是建立村干部的激励机制。对表现突出的村干部要及时进行表彰奖励;第三是解决卸任村干部老有所养的问题。使村干部感到有奔图,有保障。
(六)壮大集体经济实力,为村级班子建设提供坚实的物质基础
发展壮大村级集体经济,是加强村级班子的凝聚力、号召力、战斗力的物质基础。结合新农村建设的发展思路,合理调整农业和农村经济结构,壮大村级集体经济实力。因地制宜发展新的集体经济,使资源优势变为经济优势。在选择发展路子上,坚持因地制宜的原则,积极探索发展集体经济的多种形式。
(七)村务公开工作
  村党委、政府要严格按照镇纪委和民政局的要求,在全村各街道建立固定规范的村务公开栏,村务公开完成率应达到100%。在时间、内容、阵地和管理规范等方面,满足村民对政务、财务信息公开要求的。
(八)基层组织整改提高
1.加强村党委书记队伍建设的总体要求。建设一支高素质的村党委书记队伍,对于深入贯彻落实科学发展观、推进社会主义新农村建设、夯实党在农村的执政基础和促进全省经济社会科学发展、跨越式发展具有十分重要的意义。
2.明确村党委书记的工作职责。村党委书记的主要职责是以科学发展观为指导,改进对农村经济社会工作的领导方式,抓好乡村的规划、建设、管理,推进社会主义新农村建设,改善农村面貌,促进农民增收,提高农民生活质量。
3.注重解决民生问题。发展农村公共事业,完善城镇服务设施,健全农村公共服务体系,强化农村公共服务功能,改进群众工作方法,注重改善保障民生,着力解决关系民生的教育、就业、社保、医疗、增收和社会治安等热点难点问题,切实为群众排忧解难。
4.加强基层党的建设。认真履行农村基层组织建设直接责任人职责,推进基层组织"五个基本"、"七个体系"建设,着力抓好乡镇领导班子自身建设和村"两委"班子建设,带好村干部队伍、村党支部书记队伍、大学生村官队伍,加强乡村各领域党组织建设和党员队伍建设,推进党内基层民主建设。
5.建立健全村党委书记选拔任用机制。坚持任职条件。选拔任用村党委书记,要在具备党内有关法规规定的基本条件和任职资格的基础上,突出"一好四强":思想政治素质好、贯彻执行政策能力强、推动科学发展能力强、处理复杂问题能力强、联系服务群众能力强。完善选任方式。坚持德才兼备,以德为先的用人原则,完善选任方式、严格选拔程序,选优配强乡镇党委书记。优化队伍结构。换届集中调整时,村党委书记形成以35岁至50岁的为主体,适当保留一部分基层经验丰富、工作得力的50岁以上的干部,注意选拔35岁以下的优秀年轻干部。届中调整乡镇党委书记,原则上要选派35岁以下的优秀年轻干部担任。
6.建立健全村党委书记激励管理机制。注重关心爱护,注重从思想、工作、生活上关心村党委书记,解决他们的实际困难。拓宽使用渠道,注重从优秀村党委书记中选拔县级党政领导班子成员。有计划地选拔、招录优秀乡镇党委书记到省直机关工作。严格管理监督,加强对村党委书记履行职责的规范和约束,完善村重大事项决策、实施、监督分开的制度和办法。

 

【参考文献】:
1.中国乡村发现.总第8辑/朱有志、胡正扬、石建辉主编.-长沙:湖南人民出版社,2008.4
2.社会主义新农村建设实践与探索/傅康俊主编.-北京:中国农业出版社,2006.7
3.乡土文明:新农村文化建设-基于浙江实践的研究/陈立旭,潘捷军等著.-北京:科学出版社,2009
4.百度文库

 

 

 

 

 


分报告二
石梁镇集云村集体文化建设调研报告
整理:张建晓 撰稿:徐婷婷
2005年10月,中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出要按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求,扎实推进社会主义新农村建设。《建议》指出,乡风文明是农民素质的反映,体现了农村精神文明建设的要求。只有农民群众的思想、文化、道德水平不断提高,崇尚文明、崇尚科学,形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围,教育、文化、卫生、体育事业蓬勃发展,新农村建设才是全面的、完整的。由此可见,村集体文化建设是社会主义新农村建设的不可或缺的重要组成部分。全国各地农村纷纷响应中央政策的号召,积极开展社会主义新农村建设,尤其是村集体文化建设。我国农村已经进入新的发展阶段,即进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。
在社会主义新农村建设中,文化具有其他社会要素无法取代的作用,即凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。因此,建设社会主义新农村,需要农村基层政权组织和广大农民在加快经济发展、改善自然和社会环境的同时,建立起一种适合于新农村建设的文化观念。一旦这种文化观念能够形成并深入人心,就能够在思维方式和行为习惯的层面上发挥其广泛、稳定而持久的影响。因此,必须以建设社会主义的新农村为方向,以当代的先进文化建设为主导,发展社会主义新农村的先进文化建设。只有这样,才能凝聚人心,进一步激发农民的创造热情,为农村的发展提供精神动力与智力支持。
一、石梁镇集云村集体文化建设现状
农村文化建设是社会主义文化事业的基础,它的工作水平的高低、质量的好坏是衡量一个民族文化素质高低的重要标志。而农村文化基础设施的建设是农村文化建设的一个重要组成部分,是社会主义文化建设的重要内容和保证。九十年代末,随着天台县经济社会的快速发展和城镇建设的铺开,农村文化设施规划和建设取得了长足进步。大量文化设施兴建并投入使用,有力地增强了农村的文化功能,丰富了广大人民群众的精神文化生活。但是,从总体上看,天台县的农村文化设施的建设步伐远远滞后于区域经济的发展,还不能满足农民群众日益增长的文化生活需求,同时,农村文化设施规划、建设和利用、发展也面临许多尖锐的矛盾和问题。随着近几年经济的发展和生活条件的提高,集云村的村集体文化建设也发生了重大改变。
(一) 石梁镇集云村村民文化生活日益丰富
在天台县层面上,全县建有各类基层文化俱乐部528个,文化协会310个,省级文化示范村5家,省级文化示范社区1家,市级示范性文化俱乐部10家,县级一类俱乐部56家,二类 121 家,三类 351家。通过民族民间艺术普查、非物质文化遗产普查,将蕴藏在民间的优秀传统项目得以充分挖掘,如街头道情、天台词调、擂滚叉、打十香、打十锦、十八锣、石梁山歌等。目前全县有各类活动表演队伍1500多支,通过举办重大文艺表演活动,既为群众施展才艺提供平台,又丰富群众文化生活,激发群众参与文化活动积极性。据不完全统计,近几年全县各类大型活动共有 98 场次。同时乡镇和一类俱乐部送戏每年达180  场。此外,还做好送电影下乡共6434场,送图书80000多册。
在这个社会背景下,改革开放三十年以来,集云村集体文化建设取得了巨大进步,农民用于文教娱乐用品及服务方面的支出快速增长,精神生活不断得到改善和提高。现今全村建有文化活动室4个、图书室 1 个、业余文娱宣传队16个,极大的丰富了村民的业余文化生活。
(二) 石梁镇集云村村民的文化程度不断提高
石梁中学位于就处在集云村之内,毗邻国家级旅游景点石梁飞瀑和华顶国家森林公园。学校始建于1958年,前身为北山中学,1992年改名为石梁中学。学校占地面积45亩,建筑面积5000平方米。学校依山而建,校内树木苍翠,花草遍地,环境优美,是一所名副其实的花园式学校。目前,该校有3个教学班,全校在编在岗教职工15人,县级骨干教师1人,中学高级职称1人,在校学生113人。近年来,学校办学条件有了较大的提高,拥有多媒体教室2个,实验室1个,电脑教室1个,田径场一个,拟增设音乐、美术、劳技教室各一个,学校正在一步步的向规范化、现代化迈进。
同时,石梁镇中心小学创建于1911年,地处国家4A级景区--石梁飞瀑的必经之地。是天台山区教育的一所窗口学校。学校努力创建适应儿童成长的教育环境,富有园林特色的校园环境。学校坚持以学生发展为本,重视教师队伍建设,把"自加压力、敢于争先、团结拼搏、求实奉献"的石梁精神贯串于教师队伍建设之中。逐步形成了全体教师"把时间化在备课上,把本领用在课堂上,把心思放在育人上"的良好氛围,学校现有22名教师,具有小学生高级教师职称的5人,达到大专学历的有5人,正在进修大专学历的11人。被评为县教坛新秀1人。县骨干教师2人,省春蚕奖获得者1人,市先进教育工作者1人,县级各类先进4人。目前在校生212人,幼儿47人,7个教学班。学校设有寄宿部,解决了山区孩子上学不便的困难。
随着九年义务教育的普及和宣传力度的加大,以及省教育厅对石梁镇的支援,农民的文化程度不断提高。改革开放以来,一大批农民从农村走向城市,城市文化的熏陶,使得他们对文化生活有了更高的要求,从而也促使了农民文化生活的进一步发展。
(三)石梁镇集云村村民文化消费不断增长
10年间,集云村从"新生儿"蜕变为高山上的一支"异军"。随着农村经济的发展,农民收入的增长,使农民的消费趋向发生了重大转变,农民用于文教娱乐用品及服务方面的支出快速增长,精神生活不断得到改善和提高。
(四)石梁镇集云村文化活动日益丰富
1.村文化机构建设方面。
该村有文化活动室4个、图书室 1 个、业余文娱宣传队16个,村文化建设主要由村干部或者老年协会代为实行,没有专门独立的机构设置。
2.村民族、民间文化初步得到开发利用。
集云村有老年队和青年队两支文艺表演队伍。这些文艺表演队,在春节等重大节日,开展丰富多彩,形式多样的文化活动。在县级文化比赛或者活动中,展现集云村独特的文化魅力。文艺表演队的组成,既丰富了群众的文化生活,又为该村进一步建设村集体文化,奠定了良好的基础。
3.村广播电视发展较快。
集云村全村都安装了有线电视系统,农村电视覆盖率达到 98%,看电视已经逐渐成为农民群众对精神文化生活的需求,电视中丰富多彩的节目,特别是农业科技知识和商品信息,对促进农村经济和社会发展,促进农民思想文化素质的提高起到了积极的作用。同时,集云村设有公共广播,覆盖率高达100%。
(五)石梁镇集云村悠悠天台宗
集云村背倚著名的天台山国清寺,国清寺是中国佛教著名分支天台宗的所在地。因此集云村村民的宗教信仰以佛教为主,少数外迁的村民有其他宗教信仰。集云村村民的宗教活动多为自发的、无意识的活动,一般在节假日或者特定菩萨的生日去寺庙礼佛。这种自发的活动不具有组织性,以家庭为单位进行。
(六)石梁镇集云村"一条龙""计划生育"
自70年代我国中央政府提出"计划生育"这一政策以来,全国各地都坚决落实和贯彻这一政策。集云村在不断的落实和贯彻"计划生育"这一政策过程中,从自身特点出发,形成了一系列独有的工作规范、工作制度和工作队伍,计划生育工作取得显著成就。
二、石梁镇集云村集体文化建设存在的问题分析
(一)石梁镇集云村文化队伍建设机制问题
据了解,目前,天台县几乎全部的文化站文化员都担负了各乡镇驻村、蹲点、划片等各种事务性工作,根本没有精力开展农村文化建设和推广工作,一年的文化工作仅仅局限于出几期计生宣传墙报之类的应时性事务工作,20%左右的文化站处于有站无人的状态,90%以上的文化站已多年没有进行文化设施、设备更新,乡镇的大量正常文化活动、文化阵地建设已"移交"给当地老人协会来进行开展。而作为全县群众文化事业龙头和辅导单位的文化馆则由于长期的经费缺乏及专业人才的青黄不接,逐渐失去了在群众文化市场中的中心地位,失去了应有的社会影响力,并陷入了仅仅是为了配合中心宣传工作而进行文化活动的误区。
这些问题的产生,主要是由于当前从国家到省市地文化主管部门对于农村文化发展的管理,还没有明确的任务、职责。行政与事业的职能不清晰,政府机关对于农村文化工作的管理没有明确的职责范围,没有一个较为规范的管理模式,农村文化工作在各乡镇文化主管部门也不明确。职能不清、管理方式和管理手段的落后,制约了管理水平的提高,直接影响了文化活动向纵深的发展。
(二)石梁镇集云村教育水平有待提高
在走访中,发现村民普遍担忧的问题还是下一代的子女教育问题。由于我国客观存在的城乡差距,使得优质的教育资源(包括师资力量、教育设备,学生素质)基本上都集中在城市地区。农村教育的质量较城市而言有相当大的差距。并且这一趋势在短期内没有缩小的可能。因此根据对村民的实地采访,他们都希望自己的孩子到城里去上学,这样才能接受到优质的教育,才会有良好的成绩,才能凭借读书改变自己的命运。
但是根据我国的属地上学原则,即使他们在当地城市打工,实际生活在那个城市,但是由于村民没有城市户口,因此他们无法在那里上学。这样的话如果想要接受城市的优质教育,只能交高昂的赞助费。但是前段时间随着相关教育部门明令禁止学校收取赞助费,连这一渠道也堵死了。道理很简单,表面上看这似乎是一项好政策,可以减轻家庭的教育负担。而实际上随着这一道规定,学校也就没有了创收的动力,学校还有什么理由招收农村学生呢。因此随着这项政策的出台,农村学生只能回到当地农村上学。非但如此,更变本加厉的是这项政策反而出现了一个负效果,那就是随着城市中小学招生计划数的减少,反而可以搞小班化教育,城市学生可以接受到更高质量的教育。这样一来非但没有缩小城乡教育的差距,反而使得城乡教育水平越拉越大。
另一方面即使转移到农村读书,这也是很不方便的。集云村是由原先的五个自然村合并而来,随着自然村的合并,当地原本的中小学也开始了大合并。最终原先的数所小学只合并成了一所。这就给原本偏远地区的孩子上学带来很大的困扰,因为他们的家离学校实在太远了。从上述调查中可以看到农村教育水平低下的老问题非但没有得到解决,反而又衍生出了不少新的问题。
(三)石梁镇集云村集体文化设施建设落后
近年来,政府的支持下,集云村文化设施建设有了初步发展。但是村集体文化建设过分依赖上级拨款,很少有走政府与企业相结合做文化项目的道路,没有广泛吸纳社会资金来建设农村的文化基础设施,这导致农村文化的建设资金得不到保证,农村文化的基础设施仍然薄弱。与此同时,由于缺乏正确的引导,导致现有设备不能被充分利用,文化馆、文化站等文化设施被占用或挪作他用,农家书屋,有书没人看,有报没人读,现有文化设施利用率低,资源长期被闲置。
(四)石梁镇集云村集体文化发展水平不平衡
村集体文化发展水平不平衡,发展速度较缓慢,村文化建设与经济发展也不相协调。造成当前这种现状的原因,首先与政府的公共服务的供给有密切关系。政府给予农村教育以大量的资金和优惠政策,客观上造成了农村着重发展青少年的教育文化事业而忽视了中年人、老年人的文化生活建设。
(五)缺乏有效的促进石梁镇集云村文化投入机制
集云村缺乏集体拥有的经济基础,集体经济十分薄弱,基层组织作用没有得到充分发挥。个别乡镇政府为了追求短期内的政绩,摆脱不了单单注重经济发展的思维,缺乏投入文化建设的积极性。社会对农村文化建设投入的热情不够高,就算是在经营上也达到了一定的规模,知名度也很高,但是对农村文化建设投入依然很少。
三、石梁镇集云村集体文化建设经验
石梁镇集云村建村的历史也就10余年,是一个新兴的行政村,村集体文化建设有一定劣势,但是不可否认的是优点也十分突出。集云村可以在全新的基础上进行文化建设,抛却老旧思想阻力,开始全新的征程。在这个不长也不短的征程里,衍生出一套完善的体系。
(一) 石梁镇集云村集体文化建设理论经验
1.以党的十七大和十七届三中全会精神对农村集体文化建设的总体部署做为村集体文化建设的大方向。
2.保障民俗文化传承体制,推动村集体文化产业的发展。着力于利用重大节日庆祝活动(如石梁镇避暑节、杨梅节等)丰富群众文化生活,建设一批传播先进文化的文化宣传阵地,广泛开展"文化三下乡"活动(如全省大学生走进天台山社会实践活动等)。同时,大力提倡和鼓励村自筹自建文艺团体(如集云村的艺术团等),广泛开展内容健康、格调高雅、特色鲜明的文化活动,充实群众闲时的文化生活。
3.抓住重点,提高认识。政府高度重视是村集体文化建设的关键之举。
4.典型带动,层次推进。坚持循序渐进是村集体文化建设的必然选择。搞好村集体文化建设,关系到村庄整体发展的成败,关系到农村社会的和谐、稳定发展。
5.政府要求,农民需求。二者结合达成村集体文化建设目标。政府积极推动+满足村民文化需求+特色产业支撑+特色资源彰显+完善市场运作+稳扎稳打推进=村集体文化建设高效益。
(二)石梁镇集云村集体文化建设之生育文化建设
生育文化建设是石梁镇集云村集体文化建设的重要组成部分。经过长期的实践总结,集云村形成了自己的一套路子,建立了一整套完善的计划生育管理体系。
1.计划生育做到有制度
(1)集云村计划生育"村级管理、村民自治"工作规范
1)管理安全,职责明确。村党支部在全村的计划生育工作中充分发挥领导作用。村委会在村党支部领导下切实负责起计划生育村民自治工作,教育村民履行计划生育义务、维护村民的合法权益;制订并执行计划生育《村规民约》;与村民签订计划生育合同;保证计生经费的投入,并定期检查村民履行计划生育情况,落实奖励措施。
2)依法自治,民主管理。实行计划生育民主监督制度:计生民主监督小组每半年进行一次计生民主监督活动,对乡镇、村干部进行计划生育法律、法规和政策的情况进行监督和访谈,对村民履行计划生育义务和享受的权利落实情况进行检查和总结,把评议结果及时向村两委反映,并督促村两委落实整改措施。
(2)集云村级计生责任"资源捆绑"制度
1)村支部书记、主人全面负责计划生育工作,其他干部分片负责计生工作,把人口计生工作纳入到村级重要议事日程,常抓不懈。
2) 村干部对所有计划生育重点管理对象(应三查对象)进行包干。
3) 镇对各村计划生育情况不定期进行督查,督查结果与评先评优挂钩,督查结果作为各级组织、个人工作实绩和评先评优的依据。
4) 建立违法生育个案追踪调查分析追究制度,各驻村干部对每例违法生育说明情况,在个案追踪调查中因各级干部未认真落实包干责任,导致包干对象出现计划外生育的,要追究失职者责任,情节严重的提交镇纪委立案查处。
5) 各村建立计划生育全程全员全责管理服务档案,以此为依据,对信用等级考核不达标的村,镇里将发放催办单,督促驻村干部、村级干部、村服务员限期落实,逾期未落实的,镇里将对该村发放警示单,暂缓或暂停拨付各类资金,限期整改。对出现非法生育的村坚决执行"一票否决",停泊各类资金。
6) 将各种证件办理手续的审批与计生工作挂钩,进行联审联批,对计生信用档案中有"信用不良"或"信用考察"的对象户暂停或暂缓办理,在其自觉改正后再予以办理,对信用档案中"信用良好"者,在政策上给与倾斜,加以扶持,遇到各种手续审批、民政救助时,同等条件下优先考虑。
(3)集云村计划生育随访工作制度
1)随访对象:新婚夫妇;怀孕、生育夫妇;落实节育措施夫妇;使用避孕药其夫妇;节育手术并发症、后遗症夫妇。
2)随访原则:坚持群众实行计划生育义务与权利相统一的原则;坚持以人为本,提高群众满意程度的原则;坚持 分类指导,整体推进的原则。
3)随访内容:政策服务;技术服务。
(4)集云村外出流动人口担保制度和经常性联系制度
1)外出人口在办理《外出流动人口婚育证明》时,必须有一位有经济实力并有担保能力的人担保,方可办理。
2) 外出人员必须向担保人提供详细的外出地址和联系电话。
3) 担保人对外出人员的计划生育情况要做到底子清、情况明。如果外出人员在外出期间违反国家计划生育政策,担保人必须负连带责任。
4) 担保人必须保证外出人员参加一年两次的查孕查环,并与外出人员保持经常性的联系,理了解外出人员的避孕节育、生育情况,并一年两次向村计划生育委员会汇报外出人员的计划生育情况。
5) 村干部、党员联系外出人员名单要上墙,对自己联系的外出人员要做到心中有数,并保证让对方知道谁是他的联系人。
6) 村干部、党员要和自己负责联系的外出人员保持经常性的联系,了解、掌握联系对象在外地的计划生育情况。如有发现非法怀孕和非法生育的,认真做好宣传教育,及时落实补救措施。
2. 计划生育做到有组织
(1)计划生育协会组织:会长:陈孝善;副会长:许国明;专职副会长:周美菊;秘书长:丁仙女;理事:丁文荣、周建国、袁祥成、张后平、项逢美。
(2)协会工作活动制度
1)学习、会议、汇报制度。每季末召开一次理事成员、小组长会议,汇报工作情况,研究解决一些实际问题,学习有关计划生育方针、政策、法规,传达上级有关会议精神,布置任务,部署阶段性工作。
2) 建立档案制度。建立已婚育龄妇女生育、节育、健康状况簿册,对重点育龄对象随时进行随访。
3) 会员联系户制度。会员除了自身做好计划生育外,每个会员联系1~2户,每月对联系户进行访视,为育龄群众做好生产、生育、生活服务工作,引导育龄群众自觉实行计划生育,走少生快富之路。
4) 总结表彰制度。每年年终召集会员共同回顾本年度工作,总结评比表彰先进。
(3)协会会员在计生村级管理、村民自治中的职责
1)遵守协会章程,带头学习和宣传党和国家有关计划生育的方针、政策,宣传协会的宗旨、目标和任务,宣传计划生育村民自治的好处和意义。
2) 带头实行计划生育,负责联系育龄群众开展宣传教育服务活动。做好每月上们联系1~2次,了解思想情况,及时反馈信息。
3) 带头勤劳致富,并发挥自己的特长,帮助所联系的对象,制订生产计划,提供经营信息,开展技术指导,帮助解决实际困难,实现共同致富。
4) 积极开展民主与民主监督,积极开展民主与民主监督,对村党支部、村委会工作作风、干部执行计划生育政策,以及奖励、处罚政策的执行情况进行监督,广泛听取群众意见,反映群众的要求和建议,维护育龄群众的合法权益。
(4)计划生育协会联系户制度。根据会员的能力和特长,本着会员和联系户双方自愿的原则建立会员联系户,会员能力强多联系,能力弱的少联系或不联系。交流思想互通信息,传播技术,共同发展,每季进行联系,全面了解联系户的情况。
(5)集云村人口分校校务委员会:校长:陈孝善;教导主任:许国明;成员:丁文荣 周建国 袁祥成 丁仙女 张后平 项逢美。
(6)集云村人口分校教学制度
1)以邓小平人口理论为指针,宣传党和国家的计划生育政策和法规,开展优生、优育和避孕节育知识教育,传授生殖保健知识和致富技术信息,引导群众少生快富奔小康,促进"两个文明"建设。
2) 健全组织机构,聘请有实际工作经验和理论水平的有关部门人员担任兼职教师和辅导员,坚持认真备课、按时授课、理论联系实际,努力提高学员实行计划生育的自觉性。
3) 教学对象为村计划生育骨干、协会会员和育龄群众。学校每年开课10次以上,学员必须按期按时参加学习,不得缺课,不迟到,不早退。
4) 教学内容为人口国情教育,国家计划生育方针政策及当地的有关计划生育条例规定,青春期、新婚期、孕产期、育儿期、中老年期的生殖卫生、生殖保健等科普知识,致富信息,实用技术和生活知识。
5) 坚持考核总结制度,要对学员的学习情况进行考察,对教学情况和效果进行总结,并制定各项规章制度规范人口学校的学员、设备和档案管理。


(三)石梁镇集云村集体文化建设之留守老人

(四)石梁镇集云村集体文化建设之"和事协会"村民调解

1.集云村和事协会工作原则
(1) 落实"谁主管、谁负贵"的原则,各行政村各负其责。做到一般纠纷不出村(居、单位)。大的纠纷不出办事处,重大纠纷不出镇。
(2) 依据法律、法规、政策进行调解。法律、法规、政策没有明确规定的,依据社会公德进行调解。
(3) 在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。
(4) 尊重双方的诉讼权利,不得因未经调解或调解不成,阻止当事人向人民法院起诉。
(5) 以公开、公正、公平为前提、合法合情合理为基础,当事人满意为原则进行调解。
2.集云村和事协会纠纷受理制度
(1) 本人提请调处纠纷,可以用口头或者书面形式申请,并明确对方当事人和申请事项。事实根据。
(2) 本人没有申请的纠纷,也可以主动受理调解。
(3) 对前来申请调处或反映纠纷的当事人,应热情接待,详细了解,做好记录和登记,并逐级分流(分类)调解。
(4)对于以下纠纷,告知当事人依法另作处理:
1)一方已向法院起诉的纠纷;
2)违反社会治安管理应受治安行政处罚的案件;
3)刑事犯罪案件;
4)法律明确规定需由职能部门行政处罚的案件;
5)其他不属于和事协会管辖的案件。
四、对改进石梁镇集云村集体文化建设的建议对策
对改进石梁镇集云村集体文化建设的建议对策,涉及的绝不仅仅是一个村一个镇,而是全天台县,乃至台州市、浙江省。因此,所提的建议对策以集云村的发展为基础,将建议对策深化、泛化,以期能为社会提供借鉴与帮助。
(一)加强农村公共文化服务体系建设
1.加强农村公共文化服务主体建设。充分发挥天台县公共文化机构的作用,承担起组织开展群众文化活动、提供文化信息服务、培训、业务指导、文化保护等职责。要充分发挥县图书馆对乡镇、村图书馆的辐射作用,促进图书文献和人员的交流共享;县文化机构要努力面向农村,改进服务方式,开展流动文化服务,加强对农村文化骨干和文化中心户的免费培训指导;建立经常性下乡制度和服务农村的长效机制,实现工作重点下移、文化资源的下移和文化服务的下移;采取援赠设备器材、人员培训、工作指导 等方式,组织城市文化机构开展"一帮一"活动;开展各种面向农村、面向农民的文化经营活动,增强农村公共文化服务活动;支持城市民办文化机构和人员到农村兴办公共文化或向农村延伸服务。
2.加强农村公共文化服务网络建设。按照固定文化设施与流动文化设施相结合、部门设施资源共享的原则,加大对农村公共文化设施建设的扶持力度。中央已经设立并将逐年增加基层文化设施建设专项补助资金,以加强地市公共文化设施和乡镇文化站设施建设。天台应以此为基础,大力加强村级文化设施建设,积极发展村级文化活动场所。在文化信息资源共享工程建设中,"县县有分中心、乡乡建有基层服务点、50%的行政村建有基层服务网点"的目标。以图书馆建设为核心,推动农村公共文化设施的数字化、网络化建设。县图书馆和乡镇分中心建立灵活有效的农村图书配送体系,加强面向农村的文化、文献信息服务。
3.加强农村公共文化服务内容的建设。有钱不是万能的,有了资金就需要挑选农村优秀题材文艺作品。由政府购买适合农村需要的优秀剧本版权,免费提供给基层艺术团体;举办农村题材的戏曲、小品等的评奖评优;大力鼓励文艺工作者深入农村,创作艺术精品;鼓励各大媒体关注农村优秀的文化作品,加大宣传力度。
4.加强农村公共文化服务制度保障建设。营造有利于推进农村公共文化服务体系建设的制度环境,明确各级政府的责任;完善农村公共文化服务评价和监督体系,加强表彰的动态管理;加强农村公共文化统计体系建设,为公共文化建设提供数据支持;完善农村公共文化投入机制,以不损害农民的利益为前提;鼓励社会各界捐赠和资助农村公共文化建设社会基金,建立专项建设基金;加强农村公共文化服务队伍建设,建立一支稳定的、高素质的农村公共文化服务队伍。
(二)加强农村公共文化设施建设
1.推进农村公共文化设施的特色化建设。由于基层文化设施是群众文化活动的主要场所,因此对于文化设施的建筑设计要有更高的要求,不仅要有文化品位,而且要体现地方特色;不仅要考虑到历史文化传统,而且要体现时代特征。石梁镇整个镇区位于海拔千米的石梁山之上,拥有着特色的高山风光。而集云村这个庞大的行政村是镇区所在村,背倚天台山国清寺,上下山必经之路,拥有着不可多得的自然风光、交通等优势。在集云村可以加大对道路设施、宾馆等基础设施的建设,完善吃、喝、住、行"一条龙"服务体系。
2.拓宽融资渠道,加大投入。一方面,由于公共财政支持力度有限,另一方面,由于许多公共文化设施在面向大众服务时,能带来直接或者间接的利益,有一定的发展空间和经济潜力。在寻找融资源头的前提是,做好宣传,打造浙南特色"高山旅游之乡",想尽办法加大宣传力度,打响旅游乡的名头。提供文化设施建设的优惠政策,如提供文化设施建设资金的企业可以减免税负等。
3.文化设施立法,建立规范管理体制。文化设施立法惩罚可轻,但是必须要立。制定《文化设施保护法》、《文化企业投资法》、《文化设施保护队伍管理办法》等。切实地把文化设施的保护列入法律,改变文化设施管理空白的现状,把文化设施管理责任具体落实到人。
4.加强人员管理,理顺管理渠道。一是把好选人关,健全选拔制度,提高文化工作者的待遇;二是摆脱"窘困关",通过立法规定各项职责、工资等;三是推行目标管理责任制,把各个文化站的职责落实到人,切实改变"无人管"现状。
5.根据人口规模规划区域文化设施网络。按照规划总量、优化增量、盘活存量、提升质量的原则,提高公共基础文化设施配置效率,文化设施的建设依据该区域的人口数量来定,保障文化设施建设不浪费、不重复,要符合国家关于城乡公共文化设施用地定额指标规定。
(三)加强农村宗教工作,促进农村社会和谐
石梁镇集云村位于天台山,在天台山,信仰佛教的人数占绝大部分,受到天台宗的影响也很大。因此,加强集云村的宗教工作,促进集云村的社会和谐发展,是一项很艰巨的工作。
1.充分认识宗教工作在农村和谐社会建设中的作用。宗教工作历来是农村基层统战工作的重要组成部分。构建社会主义和谐社会,是执政党从全面建设小康社会的战略全局出发提出的一项重大任务。在集云村信教的群众数量众多,他们的思想和行为影响到社会的各个方面。做好宗教工作,维护农村农民的团结,调动广大群众积极性,促进和谐社会建设和"三农"问题的解决。
2.进一步加强宗教管理干部队伍建设。宗教管理干部队伍建设历来是统战工作的"老大难"问题,宗教管理干部管理队伍稀稀拉拉,难以把工作落到实处。加强农村总价工作,必须健全基层宗教工作网络,增强基层组织管理宗教事务的能力和水平。建立健全全县乡村三级宗教事务管理网络,建立乡(镇)、村两级宗教工作总体规划,增强领导班子的责任意识。由党一把手负起管理宗教事务总责,每个村都要配备基层宗教工作联络员,扩大宗教信息源,找好工作落脚点。
3.加强宗教爱国组织的建设,促进宗教内部的稳定与和谐。加强宗教爱国组织的建设,要以贯彻《宗教事务条例》为契机,从引导和规范管理入手,促进宗教内部的和睦、宗教与宗教之间的和睦、宗教与社会的和睦。在工作中,需谨记利益的和谐是最根本的社会和谐。不断加强宗教立法工作,使宗教工作依法确立和调整。
(四)大力发展民俗文化,促进特色的农村文化建设
1.抓好文化阵地建设工作,用民族文化、地方文化吸引人。为了牢固占领农村思想文化阵地,县镇政府都应加大对公益性文化设施、文化事业的扶持力度,使文化馆、站能够在活下来的前提条件下,坚持"亮起来、响起来、跑起来、唱起来"的工作要求,常年向农村居民提供大量喜闻乐见的优秀作品。
2.抓好文化建设的创新工作,用民族文化激励人。一是要使传统民族文化艺术得到充分挖掘、利用和普及。抓住申报国家级、省级非物质文化遗产目录("济公文化"、"天台干漆夹苎技艺"、"寒山拾得和合二仙传说"、"大型玻璃雕刻工艺")获得成功的契机,充分发动各级政府、人民群众自觉投身到非物质文化遗产保护工作中去,在农村文化建设中充分发挥本地知名文化艺术名人和学有所长的能人作用,向农村居民传授有关知识与技艺,大力做好民族文化的继承工作。如:除了运用越剧、曲艺等一般形式外,还要挖掘如新中舞马、天台十番、莲子行、舞龙、道情等流于民间的风俗表演形式;二是抓好休闲文化活动,举办各种业余文化竞赛和推出有地方特色的表演,如天台名人演唱会、天台戏迷擂台赛、体育舞蹈比赛、杜鹃小姐选拔赛等,通过各种新的活动方式,吸引各界人士和人民群众踊跃参加。
(五)科学引导当代农民文化需求
1.持之以恒倡导主旋律,坚持以先进文化引导农民文化需求。"先进文化"拥有三个特征:民族性、科学性、大众性。在具体实践中,需要注意把握好以下几点:一是必须以明确的政策导向和有力的组织举措,牢牢把握农村文化活动的主要渠道和主阵地,让先进文化始终成为农村文化建设的主旋律。二是不能把先进文化等同于都市文化,都市文化包含着腐化堕落的文化,而农村淳朴的文化却不是都市文化可比的。三是既要通过行之有效的手段措施,面向广大群众宣传倡导先进文化不动摇,善于调动群众自主参与意识,充分发挥他们的创造力,让先进文化成为自觉行动和自我意识。
2.兼收并蓄弘扬民俗传统文化,不断丰富农民的日常文化生活。为什么这么做呢?原因在于:首先是我国农村的民俗传统文化在一定意义上是民族文化的根基和灵魂,"非物质文化遗产"便是其代表。其次是无论是从传统历史还是从现实生活看作为一种土生土长的"原生态",由于民俗文化具有十分深厚的区域文化底蕴和浓郁的地方色彩,经世代传承延续,人人耳濡目染,与群众息息相关,渗透着他们的喜怒哀乐,牢牢植根于乡村民间。最后,对民俗文化应在弘扬中创新,"取其精华,去其糟粕"。
3.与时俱进发展现代化的大众化文化,逐步适应农民求新求异的文化需求。
(五)开展文化结对帮扶
要把文化帮扶作为加大对农村文化投入的一项有效措施。一要深化帮扶结对活动,把农村文化建设作为开展保持共产党员先进性教育活动的重要内容之一,建立长效机制,巩固学教成果,多方筹资增加文化建设的帮扶资金,加强文化设施建设,充分发挥农村文化阵地的作用,推进农村文化建设;二要抓住共同创建"文明富裕村"的契机,加大对文化基础设施的投入力度,使集云村成为加强文化建设的示范点。

 

 

【参考资料】:
1. 成都新农村文化建设的经验与建议/王国敏,黄基秉,李玉峰著.-成都大学学报(社科版),2009年第2期
2. 天台县农村文化建设的调查与思考/王未火著.-天台农村工作办公室,2010年7月
3. 浅谈农村文化建设/庞民,王未火.-台州社会科学,台州市新农村文化建设征文专栏
4. 乡土文明:新农村文化建设-基于浙江实践的研究/陈立旭,潘捷军等著.-北京:科学出版社,2009
5. 乡土中国/费孝通著.-北京:三联书店,1985
6. 浙江现象:提升文化软实力/陈立旭著.-北京:中国社会科学出版社,2007

 

 

 


分报告三
天台县石梁镇新型农村合作医疗制度调研报告
整理:张建晓 撰稿:吴思远
新型农村合作医疗制度是指以政府资助、个人缴费和集体扶持相结合为筹资机制,以县(市、区)为管理单位,由政府主导来组织推动,以大病统筹为主,重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题的一项初级医疗保障制度。中国新型农村合作医疗制度是一个在合作社时代农村合作医疗制度逐渐退出后,旨在为解决占全国近2/3农村人口的医疗保障问题而设计的新型制度。这项制度的建立,在帮助农民抵御重大疾病风险,减轻农民医疗负担,防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥越来越重要的作用。新型农村合作医疗制度是一个宏观的概念,是一个大范围的概念,不是研究一个村就可以解决的。
一、建立新型农村合作医疗制度的原因
自建国以来,受城乡二元结构的影响,三农问题一直是我国经济社会发展的老大难问题。我国要建设社会主义和谐社会、实现全面小康目标,关键在农村,难点也在农村。而农民的医疗保健问题更是其中的重中之重。
由于我国长期实行城乡二元结构的社会保障制度,在医疗保障上,实事求是地说,农民长期处于弱势地位。疾病特别是大病给不少农民家庭带来了巨大的经济压力。我国在历史上曾经实施过农民健康保障制度-合作医疗制度。它作为农村卫生三大支柱之一(农村三级卫生保健网、合作医疗、赤脚医生),曾得到了蓬勃的发展,曾经受到了世界卫生组织和发展中国家的赞赏,但由于改革开放以来家庭联产承包制的实施,农村人民公社的逐步瓦解,作为其配套的农民健康保障制度-传统合作医疗也逐步走入低谷。
随着我国经济与社会的不断发展,越来越多的人开始认识到,"三农"问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题,就无法实现全面建设小康社会的目际,也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明,在农村建立新型合作医疗制度势在必行。为此,新型农村合作医疗制度作为国家为缓解农民"看病难、看病贵"问题而实施的一项重大决策就应运而生了。
二、天台县石梁镇新型农村合作医疗制度现行运行方案及其普遍性特点分析
由于新型农村合作医疗制度在各地的具体政策都有很大的不同,本调研地点位于浙江省台州市天台县石梁镇集云村,为此本调研队就选择了天台县石梁镇作为研究的样本。
(一)天台县石梁镇新型农村合作医疗制度现行运行方案
1.总则:天台县新型农村合作医疗制度遵循自愿参加、多方筹资、统筹使用、以收定支、公开公正、科学管理、民主监督的原则。具体的参合对象是本县户籍出生28天以上,未参加城镇职工基本医疗保险及城镇居民医疗保障的农业人口和城镇居民。
2.组织机构:天台县负责新型农村合作医疗制度的组织机构主要有以下单位,首先是天台县新型农村合作医疗管理委员会(简称"县新农合管委会"),其主要职责是制定新农合政策、负责全县新农合的组织实施和监督检查、负责新农合的组织协调及有关重大事项的处置。县新农合管委会又下设办公室(简称"县新农合办"),其主要职责是负责新农合的组织实施、管理、检查与督导。同时各乡镇(街道)相应成立新农合领导小组,并设立办公室,落实专职人员负责,其主要职责是配合县新农合办工作,做好本乡镇(街道)基金的征缴、参合人员登记及医疗卡的发放工作。还有天台县新型农村合作医疗管理中心(简称"县新农合管理中心"),其主要职责是:负责参合对象医疗费用的稽查、审核及报销服务工作;做好统计、财务报表等上报工作,对新农合基金的运行情况进行分析,及时提出基金预警报告;协助做好新农合的宣传及基金征缴工作。最后还有县新农合监督委员会,由县人大有关委办、县政协有关委办,监察、审计、物价、财政等相关职能部门和乡镇(街道)及参合人员代表等组成,对新农合工作实施监督管理。主要负责对本县新农合的服务工作及新农合基金的运行情况进行监督;对违纪的相关人员,由有关职能部门按照有关规定进行查处。
3.基金筹集及其管理:新农合基金筹集按照"多方筹资"的原则,实行农民个人缴费、政府补助、集体补助和社会赞助相结合的筹资机制筹集新农合基金。需要注意的是新农合基金实行以家庭为单位整户参合的制度。未整户参合的家庭,其已参合的家庭成员患病申请报销时,必须以该户为单位,将其家庭所有应参合成员未缴纳的基金补全后方可享受新农合待遇,补缴标准按当年人均总筹资额执行,不再享受财政补助。补缴的家庭成员自补缴之日起,90天后(不含90天)方可享受新农合住院报销待遇。
新农合基金管理实行全县统筹、统一管理、集中核算的办法。新农合基金由县财政部门设立专户管理。新农合基金实行收支两条线管理。新农合基金财政专户的用途:接收各乡镇(街道)征收的基金收入;接收各级财政补助收入及其他收入;本帐户资金形成的利息收入以及县新农合管理中心支出专户转入的利息收入等,根据新农合管理中心提出的用款计划,向其基金支出专户核拨基金。县新农合管理中心开设的新农合基金支出专户,用于医疗费用的报销结算,该专户除用于从新农合基金财政专户转入的资金外,只支不收。
新农合基金分为住院(门诊)医疗基金、大病救助基金和风险储备基金三项:住院(门诊)医疗基金占95%,用于参合人员住院治疗在报销封顶线以内、以及门诊治疗的费用报销;大病救助基金占2%,用于住院报销已经达到封顶线,但仍然家境贫困的家庭的救助;风险储备基金占3%,用于基金的赤字及其它意外情况的应急处理。
4.报销政策(分为住院报销和门诊报销,以最新的2012年作为标准)
(1)住院报销:参合人员每次住院治疗费用,按以下比例分级累进计算,给予报销:200元以下不予报销;201元至30000元报销70%; 30001元至60000元报销80%;60001元以上报销90%。不过一些特殊病种的门诊费用可纳入新农合住院报销范围,包括恶性肿瘤、血友病、系统性红斑狼疮、糖尿病、帕金森氏综合症、甲状腺功能亢进症等。
(2)门诊报销:普通门诊定点可报销医疗机构限于本县乡镇(街道)卫生院及部分符合条件的社区卫生服务站,西医西药门诊报销比例统一调整为按每次门诊可报医疗费用报销40%;中药饮片报销比例按每次门诊可报医疗费用报销50%。
(3)在一个保障年度内:连续1年整户参合的个人年度报销封顶线为10000元; 连续2年整户参合的个人年度报销封顶线为20000元; 连续3年整户参合的个人年度报销封顶线为30000元; 连续4年整户参合的个人年度报销封顶线为40000元; 连续5年整户参合的个人年度报销封顶线为50000元; 连续6年整户参合的个人年度报销封顶线为60000元; 连续7年整户参合的个人年度报销封顶线为70000元; 连续8年整户参合的个人年度报销封顶线为100000元。
(4) 报销程序:
1)参合病人出院后申请报销须提供住院收费收据原件、住院费用汇总明细清单、出院小结、户口簿、医疗卡、患者身份证及经办人身份证、本县各农村信用社活期存折帐户等相关材料。
2)参合病人在本县定点医疗机构住院治疗,医疗费用在5000元以下的,出院结帐时在所在医院当场结报;医疗费用在5000元以上的,由所在医院受理,统一报新农合管理中心办理报销,报销款划入参合对象个人存折帐户。   
3)参合病人在本县外的县级以上医院住院治疗的,或参合病人因意外伤害等非自发性疾病住院治疗的,或参合病人只能提供住院收费收据复印件的,一律到新农合管理中心申请报销,由管理中心根据实际情况调查核实后办理报销。
5.医疗服务
(1)新农合实行定点医疗机构制度,由新农合办在具备条件的合法的医疗机构中审核确认,对经审核合格,确认为定点医疗机构的,发文予以确认,向全县公布。
(2)县卫生局加强对定点医疗机构的监督管理,重点加强医疗费用的控制,要把参合病人医疗费用控制纳入对定点医疗机构的考核项目。
(3)新农合定点医疗机构应设立新农合管理部门,落实专(兼)职人员负责新农合工作,加强对特殊诊疗项目和限制使用药物的审批管理,严格控制医疗费用和自负比例,为参合病人提供方便、快捷的服务。医务人员要坚持"因病施救、合理检查、合理用药"的原则,严格按照临床技术操作规范开展诊疗服务,不开大处方,不滥开大型设备检查项目和重复检查项目,正确引导农民合理就医。如确因病情需要使用非医保目录药品及实施非医保目录医疗服务项目的,必须事先书面告知患者,经患者或其家属签字同意。
(4)政府为参合对象每二年提供一次免费健康体检服务,体检工作由具备条件的乡镇(街道)卫生院负责,并逐步建立家庭健康档案。
(二)天台县石梁镇新型农村合作医疗制度现行运行方案普遍性特点分析
以上五个方面大致勾勒了目前天台县所实施的新型农村合作医疗制度的具体运行方案。从中可以归纳出几下几个特点:
1.人均筹资水平不断提高,医疗保障水平逐年加强。从2007年的人均70元到2012年的人均400元,增长幅度十分显著。同时政府补助的比例在逐年上升,从2007年的57%到2012年的70%,另一方面虽然个人支出的相对比例在下降,不过个人支出的绝对数额上涨幅度也很大,从2007年的人均30元到2012年的人均120元。同时随着人均筹资水平的不断提高,医疗保障水平也逐年增强,这体现在报销比例不断上涨,比如住院报销部分,从2007年的201元至2000元报销30%;2001元至10000元报销35%;10001元至20000元报销40%;20001元至30000元报销50%到2012年的201元至30000元直接报销70%。而普通门诊报销部分也有了可喜的变化,由2007年的按医疗费用总额现场给予报销15%到2012年的西医西药门诊报销按每次门诊可报医疗费用报销40%;中药饮片报销比例按每次门诊可报医疗费用报销50%。可以说农民在新型农村合作医疗制度中得到了实实在在的好处。
2.新农合基金个人筹资部分强制实行以家庭为单位整户参合的制度。这样做主要是为了克服医疗保险中存在的逆选择问题,即身体健康的人不想参加合作医疗,健康状况不太好的人积极参加。然而这样做实际损害了那些流动人口多的家庭利益。这将在下文中予以分析。
3.新农合鼓励在当地的定点医疗机构治疗,在天台县新型农村合作医疗制度实施办法中明确规定"在本县乡镇定点医疗机构发生的医疗费用,其报销标准上浮20%;在本县外的县级及以上医疗机构发生的医疗费用,其报销标准下降20%;在本县外的县级以下医疗机构诊治的,不予报销"。
4.新农合的推行带有浓厚的行政强制色彩。虽然在天台县新型农村合作医疗制度实施办法总则中规定参加新农合遵循自愿参加的原则,不过在后面的实施细则中明确规定"各乡镇(街道)参合率不能低于县政府下达的工作目标,低于工作目标的由乡镇(街道)负责补足。"农民如果不愿意参加新农合,那么受到的上级行政压力可想而知。
5.为防止医疗费用的不合理上涨,新农合在制度上做出了大量的努力。如明确规定《浙江省基本医疗保险医疗服务项目目录》以外的医疗服务和《浙江省基本医疗保险和工伤保险药品目录》以外的所有药品都不列入新农合基金支付范围。同时明确规定严格控制医疗费用和自负比例,坚持"因病施救、合理检查、合理用药"的原则,严格按照临床技术操作规范开展诊疗服务,不开大处方,不滥开大型设备检查项目和重复检查项目,正确引导农民合理就医。如确因病情需要使用非医保目录药品及实施非医保目录医疗服务项目的,必须事先书面告知患者,经患者或其家属签字同意。

三、天台县石梁镇新型农村合作医疗制度运行绩效及其普遍性特点分析
(一)天台县石梁镇新型农村合作医疗制度运行绩效分析
新农合运行绩效分析主要从数据着手,用数据说明新型农村合作医疗制度的实际运行状况。主要有以下指标:
1.参合率
所谓的参合率是指农民参加新型农村合作医疗的比例。以台州市为例,近年来参合率逐年上升,从2008年的89%到2011年的97.58%,基本上实现了全覆盖,而这也为新农合可持续性运行打下了坚实的基础。下面是台州市2008年至2011年的具体参合情况:
年份 2008 2009 2010 2011
参合人数(万人) 410 431 431.7 433
参合率(%) 89 93 94.8 97.58
同时,具体到石梁镇:在天台卫生信息网上得知,截止2011年4月,石梁镇总人数16758人, 参合人数15118,参合率高达95.27%。
2.住院费用补偿比例
所谓的住院费用补偿比例,顾名思义,即参加新农合的农民在住院时可以报销的费用占住院总费用的比例。本调研队以2011年浙江省第一季度的数据为例进行分析。2011年第一季度,全省85个县(市、区)参合农民补偿住院44.89万人次,住院总费用36.44亿元,住院补偿15.49亿元,实际补偿率为42.5% (2010年为36.9%),政策范围内住院补偿率约为50%(2010年为43.96%),统筹区域内住院政策范围内补偿率约为61%(2010年为48.4%)。
根据数据可以分析,浙江省住院补偿水平逐年提高,农民得到的是会在不断增加。
同时,具体到石梁镇:在天台卫生信息网上得知,截止2011年4月,石梁镇住院费用报销累计总额为1055026.84元。
3.门诊费用补偿比例
所谓的门诊费用补偿比例,即参加新农合的农民在门诊时可以报销的费用占总费用的比例。我仍然以2011年浙江省第一季度的数据为例进行分析。2011年第一季度,浙江省所有县(市、区)实行新农合门诊统筹,2011年第一季度门诊补偿1862.36万人次,门诊总费用13.79亿元,补偿金额3.38亿元,门诊补偿率为24.5%(2010年为23.2%)。在特殊病种大额门诊方面,门诊总费用1.47亿元,补偿14.5万人次,补偿总额6377万元,补偿率43.4%(2010年为40.0%)。
同时,具体到石梁镇:在天台卫生信息网上得知,截止2011年4月,石梁镇门诊费用报销累计总额为32002.33元。
4.新农合基金结余率
本调研队用2005-2010年新型农村合作医疗基金筹集和使用情况的数据分析新农合基金运行情况,发现浙江省历年的基金实际支出总额呈逐年增长趋势。基金年度结余率2005 年较高, 之后基本维持在3%~13%之间。详细见下表:

5.新农合基金支出构成情况
浙江省新型农村合作医疗基金支出构成中, 以住院补偿为主,这样、这主要遵循新农合以大病统筹为主的原则,不过近年来但所占比例有缓慢下降趋势; 另一方面门诊补偿所占比例呈逐年增长趋势。这主要是为了提高农民参加新农合的积极性,2008 年起特别增设了住院正常分娩补偿和特殊病种大额门诊补偿, 支出所占比例虽然不高, 但同样对提高受益面有较好的推动作用。
年份 年度基金补偿
额(万元) 住院补偿( %) 门诊统筹形式偿( %) 家庭账户形式偿( %) 住院正常分娩偿( %) 特殊病种大额
门诊补偿( %) 体检支
出( %) 其他补
偿( %)
2007 244770. 11 87. 18   11. 53 0 0 0 1.29 0
2008 382150. 59  81. 40 15. 22  0. 82  0. 26  1. 9 8 0 0. 32
2009 537569. 69 76. 97 19. 21 0. 63 0. 39 2. 2 2 0. 20 0. 38
2010 722339. 74 76. 89 18. 03 0. 39 0. 51 2. 6 3 1. 23 0. 32
(二)天台县石梁镇新型农村合作医疗制度运行绩效普遍性特点分析
通过以上五个方面的数据就天台县石梁镇新型农村合作医疗的运行情况可以归纳出以下几个特点:
1.农民的受益程度逐年提高。这不仅包括农民受益的深度,这在前面有关于住院补偿水平和门诊补偿水平的数据中得到了较多的体现,而且包括农民受益的广度,这从浙江省全省住院和门诊的结报率可以看出, 至2010 年这两个数据分别达到6. 18%和237. 45%。(住院结报率指年度内得到住院报销的农民人次数占总参合人数的比例,相当于住院受益率,而门诊结报率指年度内得到门诊报销的农民人次数占总参合人数的比例,相当于门诊受益率)。可以说农民在新型农村合作医疗中得到了实实在在的优惠,新农合的实施确实在很大程度上消除了农民因病返贫的困扰,实实在在地帮助农民减轻了家庭的负担。
2.新农合的良好运行依赖于政府大规模的财政投入。从基金筹资来源构成看, 地方财政成为筹资最主要来源,,且所占比例有逐年缓慢上升趋势,,而个人缴纳所占比例有逐年缓慢下降趋势。浙江省各级地方政府不仅在政策上重视、支持新农合工作, 还给予了相当比例的经济支持, 为新型农村合作医疗提供了有力的政策和经济保障,从而为为新型农村合作医疗制度的巩固和可持续发展创造了良好的条件。不过这在一定程度上已经偏离了新型农村合作医疗的本质(农民医疗互助共济制度),而逐步向社会医疗保险制度靠拢,也就是说有了由医疗互助共济制度向医疗福利制度转变的趋势。
四、天台县石梁镇新型农村合作医疗制度发展面临的普遍性挑战
(一)新型农村合作医疗制度受益群体公平性欠缺的问题
农村居民按经济状况,大致可分为:贫困人群、低收入人群、中等收入人群、高收入人群四类。贫困人群参加合作医疗以前已发生贫困,是社会关注的重点,他们的参合费用目前主要由农村贫困家庭医疗救助制度解决,相对而言,低收入人群则往往容易被忽视。低收入人群的特征是,收入较低,医疗服务利用水平较低,医疗费用支出占家庭收入的比例较高,又不属于农村贫困家庭医疗救助制度的覆盖范围。这类人群是目前医疗保障制度当中的弱势群体,所谓"因病致贫、因病返贫"的风险极高
因为新型农村合作医疗居民个人筹资额度很低,参加新型农村合作医疗经济障碍不大。浙江合作医疗试点地区只有5. 6%的农村家庭认为负担不起。但需要高度关注的是,一旦农村居民缴费加入后,低收入农村居民缴纳的资金被用于支付高收入农村居民的医疗费用,容易出现"穷帮富"现象。发生这种情况的原因在于定额筹资、补偿比例太低和费用补偿比例累进的制度安排。定额筹资使得低收入农村居民与高收入农村居民缴纳同样的保费;补偿比例太低导致低收入农村居民因为自付能力有限不得不放弃必需的医疗服务;费用补偿比例累进则导致医疗费用偿付出现一个怪圈:越富裕、自付能力就越强、医疗费用就越高、所获得的费用补,偿就越多、从合作医疗中受益就越大。原本旨在增进医疗服务公平的新型农村合作医疗制度极有可能反而损害了医疗服务的公平性。
另一方面新农合基金个人筹资部分强制实行以家庭为单位整户参合的制度。虽说是为了克服逆选择这个问题,但这样做实际上损害了那些流动人口多的家庭利益。目前农村人口的流动性很强,有的长期在外打工,有的农闲时外出打工,不断变化很难搞清。实际上,由于合作医疗的报销一般局限在当地的指定医院住院等多种原因,这样一来,以户为单位整体参加的办法实际损害了那些流动人口多的家庭利益。因为那些在外打工的人虽然缴纳了相关费用,但当生病时实际上享受不到新农合的优惠,即使有也是打了折扣的。因为在天台县新型农村合作医疗制度实施方案中明确提出"在本县乡镇定点医疗机构发生的医疗费用,其报销标准上浮20%;在本县外的县级及以上医疗机构发生的医疗费用,其报销标准下降20%",而同时,浙江省外来务工者人员众多,如何完全解决外来务工人员的医疗问题还没有很好的办法。
(二)新型农村合作医疗基金监管及其安全问题
新型农村合作医疗在逐步实践探索的基础上,其组织体系、筹资机制、资金管理和监管手段都已日趋完善。但在管理过程中也暴露出了新的问题。随着国家财力的增强和民生政策的深入落实,新农合基金规模将不断扩大,进一步加强和完善其运行管理机制也将日益重要,这是事关制度持续、有效实施的关键性问题。而基金的支付管理又是新农合基金管理中最为繁杂、最为重要的一个环节。这就要求我们必须就如何管好、用好新农合基金进行研究,让"救命钱"安全高效地运行。
目前新农合基金运行中存在的主要问题一是管理落后,监管不力。其一, 由于培训的不到位和业务知识的匮乏, 各地不同程度地存在着管理人员对当地农户的实际情况缺乏了解, 识别假单据能力不高的问题, 在实际操作当中难免出现问题。其二, 对乡镇新农合要害部位人员实施监督的主体仅是上级主管部门, 缺乏完善的法规和系统的监督体系。一些工作人员违规操作, 不按程序办事、擅自滥批乱报新农合资金, 更有人监守自盗, 采取出具假证明、假处方、假病历和假票据等手段, 骗取新农合基金。其三, 参合农民利用政策漏洞套取新农合基金。个别地方参合农民出租( 借) 合作医疗证, 如有的将合作医疗证转借给未参合的亲友使用, 在农村拿着别人的就诊卡冒名顶替去看病开药的大有人在。同时, 部分农民钻门诊报销政策的"空子", 在政策的"空子"内无病乱开药的现象经常发生, 更为严重的是个别地方出现了参合农民伪造转诊证明、病例和发票等全套新农合报销资料, 试图套取新农合基金的案例。比如就在2011年浙江余姚一医管人员就因为监守自盗,通过伪造住院发票及资料,向市医管中心骗取新农合医疗基金68万而被判有期徒刑十年零六个月。
(三)制度推进与宣传不到位影响了农民的参保问题
我国新型农村合作医疗制度的推进普遍存在着宣传不到位、行政强制摊派等问题。前者导致农民对这一新型制度缺乏了解而不愿参保,后者体现了地方政府为获得上级财政补贴和政绩,粗暴地强制农民参保,这两个问题都影响了农民对新型合作医疗制度的正确认识。很大一部分农民对新型合作医疗制度中有关术语不理解,有的甚至看不懂新型合作医疗制度的宣传资料。另一方面是因为宣传内容不够详细,存在着药品范围、诊疗项目范围、经办程序不明确等问题。另外,有的农民由于没有履行及时告知义务或超过补偿期限或没有办理转院手续,本可以得到补偿而没有得到补偿,引起农民对制度的不满。这些问题都是管理、服务和宣传不到位造成的,直接影响了农民参保的积极性,甚至一些已参保的农民对制度的可信度下降并打算退保。
五、对促进天台县石梁镇新型农村合作医疗制度发展的建议、对策
(一)累进累退补偿模式
对于新型农村合作医疗制度受益群体公平性欠缺的问题,目前并没有特别好的对策。不过目前的累进补偿模式确实在一定程度上使穷帮富的问题得以放大。不过可以考虑采取累进累退补偿模式。具体操作模式是提高中段的医疗费用补偿比例的同时降低高段和低段的医疗费用补偿比例,从而使医疗费用补偿比例呈现抛物线形状,这样就可以最大程度地缩小穷帮富问题的严重程度。另一方面针对家庭整户参合损害流动人口多的家庭利益的弊端在目前同样也没有特别好的解决手段,因为目前实施的是区县一级的统筹,这个问题的解决只能依靠提高统筹水平后才可以得到比较好的解决,
(二)建立健全新型农村合作医疗基金监管制度
对于新型农村合作医疗基金监管问题,一方面要提高新农合经办机构的工作效率和管理能力,既要足额保证经办机构的公用和专项经费,同时对现有人员还应就专业知识和服务意识方面加大培训力度, 提高对违规行为的鉴别能力。在内部控制方面, 严格遵循"不相容职务相分离"的原则, 做到分工明确, 各部门、各岗位之间相互约束, 从源头规避风险。在技术保障层面, 要投入足够的财力和人力, 打造区域网络平台, 精心设计"健康网",对参合农民患者的医疗服务信息、医药费用信息进行同步跟踪监测, 分析研究如单病种费用、次均住院费用、新农合目录外用药规定比列和参合农民住院补偿率等信息, 及时发现问题, 防范各种违规操作, 促使新农合基金效益最大化。在监管能力建设方面, 强化新农合监委会的工作力度, 突出执法能力建设, 完善工作体制, 实施"全天候" 监管; 增强工作透明度, 广泛吸引相关部门、专家及技术人员、参合农民代表、会计师事务所和审计师事务所参与监管, 综合运用经济和行政手段, 保障新农合基金支付的可靠性、真实性。
(三)加大宣传力度,扩大覆盖面和受益面
现今,中国还有近一半的农业人口没有被纳入到新型合作医疗制度中,他们没有任何医疗保障,完全自费看病。因此,政府应该加快新型合作医疗制度的扩面工作,使其覆盖全部农村人口。对于宣传不到位,信息不对称等影响农民参保问题,应该加大农村基层单位的宣传力度,通过各种行之有效的宣传方式,如利用电视报纸等媒体、社区宣传栏等,扩大制度的影响。同时,要安排专业人员负责医疗术语、政策规定和经办流程的宣传讲解工作,增进农民对新型合作医疗制度的了解,尤其是要让农民了解参保的受益状况,引导和鼓励农民参保,提高农民的参保积极性和自觉性。
(四)建立新型农村合作医疗制度保障评价基本程序
建立新型农村合作医疗保障评价基本程序主要是为了能更好的发现新型农村合作医疗制度的问题,能及时促进新型农村合作医疗制度建设。

评价的主要内容有:新型农村合作医疗保障目标是否达到;新型农村合作医疗保障权益状况如何;新型农村合作医疗保障产生的社会影响如何;新型农村合作医疗保障对经济的影响状况如何;新型农村合作医疗保障。
(五)新型农村合作医疗制度保障水平的适度性
不管新型农村合作医疗制度如何发展,始终要与经济发展水平相适应,以经济为底气保障新型农村合作医疗制度的有效运行。同时,新型农村合作医疗制度要与卫生服务的需要、卫生服务供给能力相适应。卫生服务范围选择应与当地人口结构、疾病谱、死亡原因等相适应。新型农村合作医疗保障范围还应与卫生服务供给能力相适应,超过供给能力,新型农村合作医疗制度保障范围也就是形同虚设。
(六)新型农村合作医疗制度保障层次的多样性
新型农村合作医疗制度要发展,必须要吸取国外的经验,而新加坡的方式很有借鉴意义。在筹资能力有限的情况下,建立保健储蓄、健保双全与保健基金等多项措施,把纵向的自我积累保险--保健储蓄,同横向的大病统筹计划--健保双全,以及政府为贫困的人群设立的捐赠基金--保健基金结成一个整体,相辅相成,是每个国民能够获得基本医疗服务,以"政府主导、独立运行、资金多元、待遇多层、制度规范、全面覆盖"为总目标。
(七)促进新型农村合作医疗制度的法制性
借鉴国外医疗保障制度的法制性,我国也必须加快立法以及法律的执行和完善的过程,切实解决扩大覆盖面困难以及拖欠和少缴和漏缴问题,保证属于医疗保障范围内的用人单位及其职工都参加医疗保障,保证应缴纳医疗保险费的单位和个人都能及时足额按期缴纳。同时,还要规范医疗单位的"乱收费、乱诊疗"的现象,推动合理诊疗、合理收费的实现。
六、对新型农村合作医疗制度未来的展望
这一部分主要是对新型农村合作医疗制度可持续性发展所作的理论性探讨。总结过去新农合实施之前二十年农村合作医疗的发展历程,维系合作医疗可持续发展的核心重点,主要有两个方面,一是筹资的可能性和可持续性。即筹资是否稳定并逐年适宜增长?其中关键影响因素是农村居民参合的积极性和政府对新农合的支持程度。二是基金支出控制的有效性和可持续性。即费用控制策略能否持续有效?其中关键影响因素是补偿方案设计、医疗机构服务规范、参合农民费用意识、管理体制机制等。
(一) 新型农村合作医疗制度筹资的可能性和可持续性
传统农村合作医疗制度主要依赖乡、村两级集体经济支持,如果乡、村二级集体经济薄弱或者乡村两级政府组织不重视合作医疗的话,则合作医疗筹资非常困难或难以持续。新型农村合作医疗制度中,政府由过去的一般号召向给予财政资助,直接补贴参合农村居民,缓解了新型农村合作医疗的筹资问题。在浙江省,地方政府的财政支出甚至已经成为新农合基金的主要来源。政府的高度重视为新农合的良好运行打下了坚实的基础。因此可以认为,这一影响合作医疗可持续的因素已经基本解决。在过去的传统合作医疗中,确定农村居民集资额较为困难。集资少解决不了问题,集资多群众又不理解不支持。筹资历来就是合作医疗的难点和热点问题。在新型农村合作医疗中,因为统筹水平的提升(由乡一级提高到县一级)更有利于大数原则发挥作用,再加上政府的大规模投入,此矛盾得到了明显改善。因此一直困扰传统合作医疗的筹资问题由于有了政府的财政支持应当说得到了较好的解决。

(二) 新型农村合作医疗基金支出控制的有效性和可持续性
这个问题在未来恐怕会成为制约新农合发挥更大作用的主要问题。即使随着监管制度的加强,前文已经提到过的内部工作人员通过造假监守自盗骗取新农合基金这样的问题得到了较好的解决,未来基金支出控制的有效性和可持续性也会面临极大的挑战。
一是"以药养医", 药价虚高的问题。乡镇卫生院的药品价格明显高于县级以上医疗机构。去医院开方, 到药店买药等现象时有发生, 部分农民宁可选择个体诊所而不去新农合定点医疗机构看病, 新农合报销的费用在一定程度上被高药费抵消, 以致造成"医院挣了钱, 农民不受益" 现象。
主要有以下几个原因: 首先是"以药养医"的普遍存在。据调查, 目前, 药品收入占医院总收入的60%~70%, 乡镇卫生院甚至达到了80%以上。由于存在体制上的问题, 国家财政投入少, 自身运转经费不足, 再加上乡村医生工资待遇、养老保险等问题没有妥善解决, 个人收入主要来源于药品的差价收入, 医院只能靠药品来维持自身发展, 本来是福利性质的医院成了营利性、创收型的单位。有些乡镇卫生院为追求最大的经济利益, 将药品价格定在了接近最高限价的水平, 药品实际进价低于发票进价较为普遍。"以药养医" 的现实影响了农村医疗卫生事业的健康发展, 使农民在乡镇卫生院就医的利益很难保障到位, 从而也影响了农民参保的积极性。其次是药品的流通体制问题。药品具有特殊属性, 它的终端用户病人没有自主选择权, 只能被动地接受医生建议。因此, 药品价格出现"逆调解"现象, 即与普通商品大打价格战等手段相反, 药品生产企业的竞争策略是逆向定价, 竞争越激烈, 越得提高价格。药品定价越高, 其中间环节可实现的回扣就越高,产品的市场竞争力就越强。销售利润大多通过回扣提成流向批发商、代理商和医药代表等中间环节, 众多的中间环节无形中也抬高了药价。由于多年来药品生产审批体制存在的弊端, 导致同药不同名的现象。药品生产企业通过改变商品名、规格、包装和剂型等, 将老药"改头换面" 申报新药。原来几角、几元的药品, 价格比原来升高10 倍、20 倍甚至更高。
此外, "回扣"等非正常营销方式大行其道。厂家药品要打入医院, 还要支付医院和医生"开药提成费", 约占药品零售价的20%~25%, 部分抗生素和专科用药高达30%~35%。部分医生受高额利润诱惑, 医德缺失、法律意识淡薄, 致使医生青睐"大处方", 视收回扣和受贿为"行规"。医疗机构以药养医的传统模式、现行药品定价机制和流通体制的不完善造成药价虚高, 导致医药费用增长过快, 农民就医负担加重。
二是违规套现, 增加风险。由于新农合制度采用第三方( 即新农合基金) 付费模式,少数定点医疗机构利用专业优势和垄断地位诱导需求, 提供过度服务, 继而影响新农合基金的使用效率和制度的可持续性。尽管目前采用了一些控制手段和措施, 但部分医院和医生的违规现象仍时有发生。在门诊收费上, 存在擅自增加收费项目、重复收费、分解收费、自立名目收费、超标准收费、无医嘱收费和虚开发票或将未参合人员费用记入参合人员费用的违规现象。在检查治疗上, 存在不合理检查, 任意增加不必要诊疗项目或套用高价位的诊疗项目, 故意串换治疗项目和结算项目, 医生搭车开药, 开"人情方"、大处方和贵处方的现象; 在住院管理上, 一些定点医院以"住院获得补偿多"等为由诱导参合农民住院治疗, 将不符合住院标准的人收住入院管理, 随意放宽入院标准, 无故延长住院时间,由此造成大量不必要的住院诊疗, 甚至个别地方发现有帮助病人冒名住院、违规挂床或造假病历、计空账等违规套取新农合基金的现象。少数定点医疗机构的监管缺乏制度和体制保障, 客观上形成了医疗服务的提供方对农民利益和新农合资金的潜在威胁。由于报账的费用被医院多收了, 国家补贴的钱都被医院和医生套去了, 农民得到的实惠也大打折扣。长此以往, 势必损害参合农民的利益, 加大新农合基金的支出, 导致基金运行出现风险。
新农合上述的药价虚高和提供过度医疗服务等问题随着社会发展水平的逐步提高,医疗技术的进步,政府逐步加大对新农合的财政支持力度后就会更加明显了。由于有国家财政的兜底,它们的危害性比较隐蔽,在短期内不容易被发现。然而长此以往,必然导致控制医疗费用不合理上涨所面临的挑战呈几何级数的上升。因此从更加长远的角度看,新农合基金可持续性运行面临着一定的风险。
【参考资料】:
1. 对我国新型农村合作医疗制度实施情况的调查与思考/徐创洲等著.-经济纵横,2006年第14期
2.中国新型农村合作医疗制度的利弊分析/柳清瑞,宋丽娟著.--人民网,2007年4月
3. 天台卫生信息网
4. 天台县新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法
5.天台县新型农村合作医疗制度实施办法
6. 天台县新型农村合作医疗制度实施办法补充规定
7.2011年度新农合各乡镇(街道)报销情况4月统计表
8.中国医疗保障理论、制度与运行/张琪著.-北京:中国劳动社会保障出版社,2003
9.开拓思路,建立新型农村医疗保障制度/阎正民等著.-中国卫生经济,2002,8
10.医疗保障体制改革/尹力等著.-广州:广州经济出版社,1999
分报告四
天台县石梁镇集云村基础设施建设调研报告
整理:张建晓 撰稿:王侃
随着国民经济的发展,我国正逐步走向小康社会,解决"三农"问题是全面建设小康社会的重要保证,社会主义新农村建设为解决"三农"问题提供方法,指明了方向。建设"生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的社会主义新农村是党中央按照科学发展观作出的重大战略部署。做为新农村建设的基础和关键,新农村基础设施的建设尤为引人关注。农村基础设施为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称。其包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。它们是农村中各项事业发展的基础,也是农村经济系统的一个重要组成部分,应该与农村经济的发展相互协调。
2010 年《政府工作报告》对当前和今后一个时期加强农村基础设施建设的重点任务和主要措施进行了具体部署。尽快改变农村基础设施滞后的状况,是广大农民群众的迫切要求,是建设社会主义新农村的重要内容。目前全国农村还有7%的行政村不通公路,46%的行政村不通自来水,3亿左右的农村人口饮水不安全。近年来,各地为解决这些方面的问题已经做了很多工作,现在应当也更有条件加快农村基础设施建设步伐。
一、石梁镇集云村基础设施建设现状
农村基础设施建设参照中国新农村建设的相关法规文件,农村基础设施包括:农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施四个大类。农业生产性基础设施:主要指现代化农业基地及农田水利建设;农业生活性基础设施:主要指饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电力等基础设施建设;生态环境建设:主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设,自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题;农村社会发展基础设施:主要指有益于农村社会事业发展的基础建设,包括农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。
(一)全国农村基础设施建设整体现状
基础设施建设是民生之本,国家发展之本。我国4万亿经济刺激计划,其中就有一半资金投向交通基础设施和城乡电网建设。可见基础设施建设的重要性,当然,农村发展也不例外。我国近来也在不断扩大对农村基础设施建设的投资,并取得了很大成效,各地新农村建设井然有序,欣欣向荣。近年来,各地农村积极地开展新农村建设,在农村的基础设施建设上也取得了巨大的成效。公共基础设施在相关政策的的支持下,坚持以改善农村群众生活水平为目标,积极争取实施各类项目并保质保量的完成。
目前农村基础设施建设中的农村交通、电力、通信、医疗等方面取得了很大的成绩,但在文化体育、环境卫生、市场建设等方面供给严重不足。其中虽然有些方面取得了覆盖率上的提高,但是,其供给质量较低。因此,如果把我国新农村基础设施建设分为量的满足和质的追求两个阶段,那么,我国现在的农村基础设施建设尚处在量的满足阶段,且大多属于基本公共服务的满足。根据马斯洛需求层次理论,我国农村的公共服务需求随着我国经济的发展,人民生活水平的提高将逐步转向较高层次公共服务(非基本公共服务)。届时,我国农村公共服务供给可能出现公共服务供给"青黄不接"的结构性困境。此外,我国农村边际消费倾向中,文教娱乐、交通运输、医疗保健的消费倾向分别为0.1925、0.1861、0.1625(食品、居住、衣着、家庭设备及服务分别为0.1608、0.037、0.1256、0.026)。再加上农民存在着对公共产品消费极强的收入弹性,农民从收入中支付了大量本不应该属于农民支付的费用。这种"畸形的供给关系"造成的对农民消费明显的"挤出效应",进一步加剧了我国农村公共产品的供给不足。农村基础设施建设供给不足已经成为我国农村公共产品中的急中之急,重中之重。
加快农村基础设施建设,对于发展农村经济,提高农业综合生产能力,促进农民收入增加,具有重要的支撑作用。近年来,在国家、省发改委的关心和支持下,我国农业基础设施建设有了很大发展,较快地推动了我国农村经济的繁荣。但是,通过调查发现,全国农村基础设施建设水平不均衡,部分农村地区基础设施建设仍然薄弱,极大地阻碍了农村经济的快速发展。改善农业基础设施建设,尤其是改变公路、电力、水利等设施的现状,对解决"三农"问题,促进农村经济发展具有十分重要的意义。
(二)石梁镇集云村基础设施建设现状
近几年来,集云村把基础设施建设和社会事业发展与产业结构调整结合起来,把加强农业和农村基础设施建设作为推进**村改革发展的重要举措,有效地改善了村民生产生活条件,有力地促进了茶叶产业发展和农民增收。为全面把握石梁镇集云村基础设施建设和社会事业发展的现状,总结经验,分析原因,提出建议,本调研队在深入调研的基础上形成此以下认识。
1.道路交通。村级主干道实现了硬化,通组公路以达到普通标准,公路通组率达100%。路网覆盖绝大部分农户,另外受到地理条件的约束,仍有小部分不通公路,全村境内的公路主骨架和"连县、连乡、连组"的公路交通网络已经形成。从现状来看,该村主干路段的路面太窄,没有固定的超车带,两车相遇错车就存在安全隐患;弯道太多,村民私家车、三轮货运车、摩托车逐年增多,当地老百姓路况熟悉,驾驶速度相当快,并且山路上经常有村民在跑步或散步,弯曲的山路成了部分村民的健身场所,这难免隐藏着交通事故。
2.农村教育。按照全县教育规划布局,集云村学生读书一般都到片区的学校。其中中学主要有位于集云村的石梁中学,现有学生108人,学校占地面积45亩,建筑面积5000平方米。目前,该校有3个教学班,全校在编在岗教职工15人,县级骨干教师1人,中学高级职称1人,学生、教职工主要以当地人为主。师资数量相对充足,但是质量有限,难以留住优秀的教师。近年来,学校办学条件有了较大的提高,拥有多媒体教室2个,实验室1个,电脑教室1个,田径场一个,拟增设音乐、美术、劳技教室各一个,学校基础设施建设比较齐全,有专门的学生餐厅和运动场所。
3.医疗卫生。村卫生室有药房、诊断室、观察室各一间,配有病床、血压计、体温计、听诊器、清创缝合包、电脑等简单的医疗器械,备有常用药品300余种。有专业的乡村医生1名和配药师1名。村卫生室以预防接种为主,可以从事简单就诊业务,只能满足村民头疼、发烧、感冒等最基本、最常见病的拿药打针的需求。年龄较大的村民一般都是就近就医。从我们实践队队员的亲身经历来看,村卫生室的平均就医费相对较低,比较符合村民的需求和实际情况。
4.农村供电。近几年年,全村完成电网改造。在完成改造以后,村里各组都安装了独立变压器,各户安装了独立电表农村供电顺畅,居民用电得到保障。另外,集云村地处海拔800米的山区,夏季平均气温为22℃,因此,即使在用电高峰期的在炎热的夏日也能保证足够的用电供给。
5.水利设施。随着中央和省级小型农田水利补助专项资金规模逐步的扩大,村农田水利和管理机制不断的完善。农田的灌溉条件得到改善,耕地的质量得到很大的提高,地力得到全面的提升。
6.饮水安全工程。村积极开展饮水安全设施建设,既保证了居民有安全干净的饮用水,又充足了人们洗衣等生活用水。且集云村处高山地带,山泉众多,饮用水不成问题。同时,需注意集云村虽身处高山,却不能忽视环保的重要性。
7.信息化建设。随着新农村建设步伐的不断推进,集云村村电视的普及率极高,移动电话普及率和计算机普及率也大幅度提高。大大的改善了人民的生活娱乐,休闲条件。
8.居住环境建设。新农村的建设使村庄的面貌发生很大的变化,卫生状况得到提高。集云村的每个自然村都有进行村容美化,并且都有在村内放置垃圾桶,建造垃圾中转站,并由村政府雇村民对环保设施进行定期清理。
9.文体设施。村内有农家书屋一个,有图书700余册,经常有村里的小学生假期空闲前来书屋看书。书屋前是一块空地,这块空地被村里的妇女协会的成员利用起来,每天晚上在空地上练舞健身。
集云村"星光老年之家"

集云村"和事协会"

二、 石梁镇集云村基础设施建设存在的问题
如下所述的农村基础设施建设存在的问题,不仅仅是石梁镇集云村的问题,更是全国普遍性存在的问题。
(一) 农村基础设施老化,保障能力下降
集云村大多数路段都是近几年翻新的,但是也有部分地段由于年久失修、自然灾害、人为破坏等原因导致路段破损严重,成了"坎坷之道"。部分文化设施由于当时施工条件和技术限制,长时间水泡,水泥失效,以及设施出现裂痕,损坏严重,实用性严重下降。同时,由于资金不足,或重视力度不够,至今仍未翻修。目前,农村基础设施建设年久失修、施工差、标准低、使用效率低等一系列问题,都将是建筑工程方面所要探讨和研究的。
(二) 水利设施不全,供应能力不足
南方水田多是梯田形式,集云村虽处高山,但是也有大批水田,它一般采用渠道引水漫灌。可渠道建设设施相当匮乏,很多地方都是农田过水,这不仅造成水资源的浪费,同时也会引发各种矛盾,因争水、抢水而引发的事故也时有发生。道路无法通及,以致许多农产品难以运输出去,因积压而遭受经济损失。此外,一些大中型水库设施也不到位,或是地理位置不合理,导致灌溉能力不足或不能充分达到蓄水储水功能。此外,大部分农业基础设施年久失修,功能老化,续建配套任务重;渠道标准低,倒塌淤积堵塞严重;病险水库未全部处理。由于缺乏维修资金支持,致使一部分基础设施不能发挥正常作用,一些处于半瘫痪状态,或者是使用效率较低。
(三)规划设计全局性把握不够,难以形成规模
农村很多公共设施建设多是以某一集体为单位,在该集体范围内,看似能达到资源集约,生产优化,也能使这一小集体共同受益,但就大范围看,又显得散乱,毫无章程,整体集中度不够。如目前正实施的"村村通"工程,很多地方就缺乏全局观念,仅仅以乡、村为单位,只从本村人口分布,地形地貌,产业区域等来考虑如何铺设道路,这种考虑就本村来说可能很合理,但如果站在一个更高角度来规划,即如何加强村村之间,乡乡之间的联系合作和资源优化配置,这样将有利于整体推动整个片区的集体经济发展,大规模,大筹划,这在农村集体建筑设施建设中也是一个值得深刻探讨的一个话题。
(四)资金投入来源不足
农村基础设施建设资金来源渠道过于狭窄,财政资金成为村基础设施建设资金的最主要来源之一,吸纳社会资金的数量相当有限。虽然各级每年投入到农村基础设施建设上的资金不少,但相对于农村经济发展对基础设施的要求来说还远不够。社会闲散资金难以进入缘于农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点,资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利且风险性较大的农村基础设施,所以有关部门应该协调这方面存在的矛盾。国家每年通过国债资金和以工代赈资金等方面进行了扶持,重点进行了水库除险、人畜饮水工程、农田灌溉工程、村级道路整治等的建设,农村基础设施得到较大改善。但农村通路、人畜饮水和农田灌溉等困扰制约农民生活和农业发展的问题还不同程度的存在,农民饮水和农田灌溉得不到解决,要适应农村发展的需要,必须继续加大资金的投入。
(五)有违民意的基础设施建设
农村基础设施建设过程中,经常发生农民的主体地位被忽视的现象。基础设施建设本是一项民生工程,其建设关键应该在于符合民意。但是,事实却违逆了这一原则。在我国目前基础设施建设中,民众的参与性被忽视,造成民生工程不合民意,社会效益低,甚至有违民意,适得其反。这种现象源于社会资源分配的不均衡导致农民在农村建设中的"人微言轻",再加上我国农村农民的参与意识整体性不够强,导致农民主体地位被严重忽视。基础设施建设往往缺乏自下而上的利益表达机制,造成供给效益低。
(六)规划建设管理人才匮乏
农村基础条件差,人才流失严重,很少有真正的人才愿意投入到农村规划建设事业上。久而久之,农村规划建设管理基础设施的人才成了"稀有物种"。即使有了专项的建设资金,也没有适合的专业人员去利用它,最后的结果只能是无规划地乱建设,该建设的地方没建设,毋需建设的到时琳琅满目、应有尽有,造成基础设施建设的资金严重浪费。
三、石梁镇集云村基础设施建设存在问题的原因分析
(一)资金方面
农村基础设施建设资金投入不足,来源的渠道单一。虽然每年各级财政对农村基础设施建设的投入都有增加,但是,相对农村的经济发展对基础设施的要求还有差距。农民的收入较低无力承担建设的资金,主要靠上级财政支持,所以农村的建设受到一定的影响。资金问题主要表现在中央支农资金中地方配套资金的筹集和民间资本利用两方面。配套资金方面,据统计,目前乡村负债的15.20%~25.80%是由旨在促进农村建设的中央支农资金造成的,在现有政策不改变的情况下,情况有可能进一步恶化。民间资本的利用方面,目前我国农村基础设施建设的提供与生产主体基本上由政府承担,民间资本很少涉足农村基础设施的供给。
(二)运作方式
目前我国农村基础设施建设主要采用的是政府出资承包给法人,在政府招标过程中,往往是政府先与法人就项目资金、质量标准、交付期限等协商一致,接下来,存在三种情况:第一种情况是政府先付资金,法人后建设,政府验收。第二种情况是法人先建设,政府验收合格后交付资金。第三种情况是,项目开工前按一定比例预付资金,待验收合格后交付剩余资金。在政府与法人的利益博弈下,政府不愿意默认自己当初抉择的错误或法人满足政府官员个人利益的情况下,接受质量不高甚至不达标的项目。其次,农村基础设施建设中公开竞争招标的项目,竞争模式运用甚少,大多采用政府主管人员私下联系,难免产生寻租现象,造成资源浪费,供给效率低下。最后,农村基础设施的管理,由于建设与管理的脱节,导致出现问题后互相推诿,更为重要的是政府的直接管理缺乏成本意识,造成供给效率和服务质量低。
(三) 制度方面
对政府提供公共产品与服务范围、责任、方式、监督的法律缺失。这是造成我国基层政府事权、财权不对称法律层面的原因所在。另一方面,也导致我国中央支农资金的转移支付多表现为临时应对性强,缺乏长远规划与资金转移的稳定性。法律制度的缺失不仅造成了资金供给的不稳定,还加大了公共产品提供的政府"交易成本"。
我国民间资本参与农村公共产品的提供缺乏操作性强的制度支持与保障。国家对民间资本参与农村基础设施建设及其他公共产品与服务的提供往往采用"定性"性规定,如鼓励、提倡、加大等措辞,缺乏民间资本进入许可、优惠政策、市场银行融资、监督管理等方面的定量性规定,这就导致民间资本发挥作用的制度导引、辅助、监管机制的整体性缺失。
(四) 群众依赖思想严重,干部素质不高
改革开放了后着重发展经济,忽略了农民的思想教育。人们缺乏主人翁精神。新农村建设的宣传发动实际效果不明显,要进一步加强宣传教育,提高思想认识,使建设新农村真正形成广大农民的共识,成为自觉的行动,并积极地参与其中。如何加强农民的深层次的意识,增强农民在参与新农村建设中的主动性,调动农民的积极性,发挥农民的创造性,建立健全新农村建设的长效机制等问题,需要作深入的探讨和研究。
(五) 农业的产业组织化程度不高、环境资源约束加大
这几年,集云村的农民收入的增长,主要依靠农产品价格的上涨、旅游业的发展、支农政策的实行等。但是,农业产业化经营"低散小"的状况没有得到根本改变,没有农业龙头企业的带动,农民缺乏培训,灾难意识薄弱。集云村身处高山地带,有着交通、地域的制约,发展成本很高,环境因素制约力在无形中加大。


四、对改进石梁镇集云村基础设施建设的对策、建议
(一)重要性分析
农村基础设施是发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、建设新农村的重要物质基础。农村基础设施建设的提高,不仅改善了农村生产、发展的环境,同时也提高了农民的生活、消费水平。农村基础设施通过直接性的生产活动带动农村经济发展,给农民提供就业机会,增加农民收入。健全农村基础设施建设不仅符合到农民自身利益,也是与国家建设社会主义新农村及构建和谐社会的伟大决策相一致。中央对农村基础设施建设有着极大的重视:在《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中,提到:"加强农村基础设施建设,改善社会主义新农村建设的物质条件。大力加强农田水利、耕地质量和生态建设;加快乡村基础设施建设;加强村庄规划和人居环境治理。"
(二)对改进石梁镇集云村基础设施建设的具体对策、建议
1.坚持"两点论",有针对性地加强建设。
(1)加大基础设施建设,改善生产生活条件。从村民要求最急迫、反映最强烈、利益最直接的道路、饮水、用电等问题抓起,推进集云村基础设施建设。着力加强田间耕作道、村民连户路的建设,逐步探索村组道路建管机制。按照村民居住的位置实行几户一池、几户一连,着力倡导修建连户小池,这样既便于维护管理,又能够保障供水。要积极争取新一轮农网改造升级工程的机遇,重新规划电网布局,对用电需求较大的企业单独设置变压器,使全村用电负荷均衡,解决生产用电突出问题,满足村民生活用电需要。
(2)完善社会服务功能,提高村民幸福指数。要改善办学条件,提高教师水平,提高教学质量,建议每年所招考老师在分配上要兼顾农村,按需分配,有效缓解当前存在的问题,保证农村孩子能上好学,改变农村教育落后的状况。要增加对村医疗卫生事业的投入,从财力、物力、人才、技术以及设备等全方位予以扶持,改善村卫生室医疗设施和条件。建议财务、药物归口管理,有效避免"一个行业,两种模式"的现状,同时采取村村联办的模式,壮大村卫生室的规模,有效设施不完善,效益不好,待遇不高的问题。逐步把村卫生员的养老保险纳入考虑的范围。对村卫生室提档升级,建成中心卫生室,增强服务功能,不仅要满足村民看病的需要,还要满足培训基地的需要。要办好农家书屋、村级文化广场,要组织相应的活动,使其真正能发挥作用,活跃农村文化活动,提高农村文化程度,初步建立起教育、卫生、文化等公共服务体系。
(3)挖掘高山资源,提高居民收入水平。随着经济社会的发展,农业已经不再是单纯的作物种植产业,集云村的高山蔬菜、农作物也已不仅仅是食品,它还是一种旅游资源,更是一种文化。挖掘村镇地区文化,找准产业发展与乡镇文化的结合点,提升知名度,促进村镇的产业发展。把粗放生产经营模式转变为集约生产经营模式,提高综合效益和市场竞争力,增加村民收入。
(4)打造生态观光带,提高居民生活质量。按照新农村建设要求,切实改善农村生态环境、人居环境,使环境更加清洁、农民更加健康、农村面貌更加美好,从根本上促使村民卫生习惯的改变。加快推进集云村特色民居建设,以村委会为中心,对村民的房屋进行集中改造,采取集中新建、保护改建与危房改造相结合,按照"统一规划、统一外观"的要求,突出集云村的特色和风格,逐步形成基础设施配套、生态环境良好的特色民居建设示范村。
2.整合农村资源,促进农村基础设施建设.
(1)立足"一会六站",构建农村服务新平台。可以学习江西省永丰县的做法:各村建立了在村党支部和村党小组领导下的"一会六站"机构,"一会"即"农村村落社区志愿者协会",由每个自然村中的"五老"和无职党员、村民代表为主体,热心参加村落社区建设的志愿者所组成。"六站"即村落社区党员教育管理站、公益事业服务站、卫生环境监督站、文化活动联络站、社会互助救助站和民间纠纷调解站,其中,党员教育管理站负责协助村党支部对居住在本村落的党员和流动党员进行日常教育、管理和联络,其他五站分别牵头组织本村落的公益事业、环境卫生、文化生活、互助互济、纠纷调解等方面服务。为解决具体的办公场所和活动地点,各村落社区结合实际,因地施策。各个"部门"相互配合、互相监督、相辅相成,形成高效联动的服务机制。
(2)突出退休老同志、村组干部、党团员、回乡知青和退伍军人的作用,激发农村社区队伍新活力。一是突出退休老同志、村组干部、党团员、回乡知青和退伍军人的带头作用,通过召开志愿者协会会员会议,推选产生协会会长和副会长,并根据会员各自的特长,分别选出各站站长及成员。二是发挥党员骨干作用。每个志愿者队伍的骨干基本上都是共产党员。三是凸显村民主体作用。通过加大宣传力度,组织开展争"五好"会员、创先进业绩活动,建立激励机制等一系列举措,进一步明确村建设的目的、意义、要求和方法,提高群众的社区意识,使广大村民在统一认识的基础上,自觉主动地参与到村落农村基础设施建设中去。
农村基础设施建设,必须坚持因地制宜和自愿、量力、服务、互助为主的原则,多方挖掘农村资源,全面调动村民积极性,着重解决好"有人管事、有址行事、有钱办事、有章理事"的问题。
3.财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜,加大对农村基础设施建设的投入和支持。农业基础设施是农业和农村经济赖以发展的"先行资本",因此,加大资金支持力度,加强服务和引导,把农村基础设施建设作为调整农业结构、发展农村经济、增加农民收入的"基础工程"来抓,实现农村经济社会的可持续发展。要尽快形成有利于推进农村基础设施建设的工作格局,在出台政策时要重点支持农村建设,在安排工作时要突出农村建设,在考核工作时要把农村建设作为重要内容。同时,要加强各部门的协调配合,县一级要进一步加大支农资金整合力度,提高资金使用效益,集中力量办大事,切实解决资金分散、效率不高的问题。同时,金融机构也要调整信贷投放结构,不断改善金融服务,加强对"三农"的支持。
4.发挥城市对农村的带动作用,促进农村基础设施建设。我国实行市管县体制的初衷,就是为了发挥城市对农村的带动作用,促进城乡协调发展。经过这些年的建设,城市经济实力和财力大为增强,基础设施建设有很大改善,城市面貌日新月异。从现在开始,就要更多地关注和支持农村,把基础设施建设重点转向农村。各个大中城市都要切实履行市带县、市帮县的责任,通盘制定城乡发展规划,加大市级财政性建设资金对郊区和县域的投入,加大基础设施向农村的延伸,增强城市对农村的辐射和带动,形成城市与农村协调发展、共同繁荣的局面
5.加强农村基础设施建设,必须从思想认识到工作做起。坚持统筹城乡发展,毫不动摇地实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。要进一步统一各级的思想认识,切实加强对新农村建设的组织领导。各级党政"一把手"要亲自抓,充分发挥新农村建设领导小组的作用,形成党委领导、政府主导、农民主体、部门协作、社会参与的工作机制,把新农村建设作为事关经济社会发展全局的重要任务来抓,增强紧迫感、责任感和使命感。
6.科学规划,因地制宜发展农村基础设施。村领导在规划村基础设施建设之前应立足长远,突出重点,进一步完善规划。制定具体规划前应先征求民意,尤其是新村选址规划要经村民充分讨论,坚持群众自愿原则,按照规定条件和程序选点,并经公示无异议后上报。成功的基础建设规划要先行,不能只求自己任期内的政绩,对村里长远发展毫无考虑,任着领导的意图遍地开花。同时要加强规划管理,严格按照规划建设,严防建设和治理的随意性。进行农业基础设施建设时,应坚持和贯彻因地制宜的原则,抓住影响农民生产生活的关键问题,发动群众进行集中治理,并从群众要求最迫切的建设项目入手,做到乡镇有重点、有特色,杜绝面面俱到。针对迫切需要,采取缺什么补什么的方法,科学合理地使用有限的建设资金,发挥其最大的经济效益,减少资金的闲置使用。

 

【参考资料】:
1. 江西省永丰县农村村落社区建设的调查与思考/邓小毛,彭青华著.-江西,2005年7月
2. 农村基础设施建设现状的观察与分析
3. 天台县加强新农村规划建设工作的主要措施-天台县建设规划局,2010
4. 新农村基础设施建设中存在的问题及对策/蔡元森著.-农业科技与信息, 2009年第19期
5. 社会主义新农村建设实践与探索/傅康俊主编.-北京:中国农业出版社,2006.7

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责任编辑:张建晓
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